公安工作全面深化改革的切入点及其改革路径

江西警察学院院长 程小白教授

公安工作全面深化改革的切入点及其改革路径

江西警察学院院长 程小白教授

编者按：党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标：完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。全面深化改革，必须深刻总结改革开放30余年来的有益经验，必须深入认识把握政治社会发展规律和执政规律。紧密把握时代发展脉搏，进一步科学界定公安工作的中央事权和地方事权，进一步优化公安机关内部机构设置，进一步规范公安机关各警种的职责任务，进一步深化执法规范化建设，进一步推动治理现代化创新社会治理，是当前和今后一段时期公安机关面临的重大课题。江西警察学院2014年6月17日召开国家治理现代化与公安改革研讨会，探讨公安机关全面深化改革的理论与实践问题。为充分反映警务改革研究成果，学报特邀约国内外学者形成深度笔谈，以飨读者。

全面深化公安改革，要坚持问题导向，以制约公安工作发展的瓶颈问题为改革的切入点和突破口。当前制约公安工作发展的瓶颈问题是，与市场经济体制相适应反映公安工作运行规律的公安管理体制尚未完全建立和形成。公安管理体制是指公安机关内部各层次、各部门之间，以及公安机关与政府其他行政部门、社会组织之间的责权关系制度化的表现形式，它是公安机关内部运作与协同运作的动力和基本规则。它包括以下方面：（1）事权划分，事权是政府在公共事务和服务中应承担的任务和责任，谁的事谁负责并且与支出保障责任相一致。它又包括两方面：一是上下关系，即中央与地方事权，二是内外关系，即指公安机关与其他政府部门、社会组织事权，这是公安管理体制的基础。（2）内部组织结构与警力配置,它决定公安工作运行机制及其效率。（3）激励与约束机制，它包括体现公安工作职业特点的警察职务序列、职业保障制度、考核制度、监督制度等。

一、公安管理体制的渐进演化及面临的问题

现行的“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安领导体制经历革命战争时期、建国后高度集中的计划经济时期、由计划经济向市场经济转型时期等不同历史时期的渐进演化，始终面临“条”与“块”的关系问题。1931年成立的中华苏维埃共和国的警察机关——国家政治保卫局照搬苏联国家政治保卫局的“垂直领导，独立系统”模式，忽视地方党政的领导，凌驾于地方党政军领导之上，助长了特殊化、神秘主义和孤立主义，犯下了肃反扩大化的严重错误，教训极其深刻。党中央为了彻底纠正这种错误，在抗日战争初期，各地建立公安保卫机关之际“条块结合，以块为主”的领导体制开始形成。建国初期，公安工作由中央统一领导，实行以上级公安机关领导为主的体制，上世纪五十年末六十年代初中央要求下放权力，公安业务工作对下领导改为指导关系。“文革”期间各级公安机关均实行了军事管制。党的十一届三中全会后，公安编制、干部管理、经费保障等管理权限再次进行了调整下放。1983年，中央下放干部管理权限，公安部协助地方党委干部管理的范围由之前的“下管二级”调整为“下管一级”，1984年党中央又明确公安机关实行双重管理，以地方党委、政府管理为主，形成了现行的领导体制。

应该看到，在计划经济条件下，资源配置的政府计划性并高度集权于中央，地方党委政府的自主权很少，在大一统的格局下自身的利益驱动不明显，公安管理体制中“条块关系”的矛盾并不突出，公安管理体制与社会政治经济大环境形成了相对稳定与契合状态。随着我国计划经济向市场经济的逐步转型，经济管理体制与行政管理体制改革的不断深化，利益格局发生了重大变化，地方的自主权不断扩大，利益主体呈现多元化。现行公安管理体制的弊端开始显现：（1）由于现行公安管理体制领导权过度集中于地方，就形成了执法中的国家利益与地方利益的矛盾、法制统一与地方保护形成的执法壁垒的矛盾。（2）计划经济时期，政府垄断各种资源统辖社会生活的各个方面，形成了一个全能政府的管理理念与方式，公安机关也形成了全能公安的管理理念与方式，凡是涉及公共安全方面的相关事务都要管，在工作方式上习惯于大包大揽与一抓到底集中统一的工作方式，在这种理念与方式的惯性作用之下，形成了公安机关上下关系与职责不明晰，公安机关与其他政府部门、社会组织之间内外职责不清，在现行体制下公安机关在履行职权过程中存在职能过宽、职责不清、权限不明、效率不高等问题。全能政府与全能公安的惯性思维及其工作方式与市场经济条件下有限公安与责任公安的矛盾开始呈现。（3）市场经济条件下社会分工的细化要求致使警务工作专业化程度越来越高，由于警察职务序列未形成需要通过内设机构来解决警察的职务设置，导致警务专业化要求下的内设机构呈现越来越多越细的趋势，加之缺乏科学规划，同一内设机构其规格也不一致，这就形成了公安机关内部业务交叉、警力分散、行政运行成本高的状况，反而影响了警务效率。

二、公安工作全面深化改革的思路

按照社会主义市场经济条件下构建 “有限政府”、“责任政府”的要求，进一步明晰公安机关的职能定位，该由公安机关负责的事一定要管好，不该管的事坚决不管，该由市场调节或由社会组织负责的要坚决放开，该由公安机关配合的要尽职尽责当好配角，努力做到不缺位、不越位、不错位。具体的改革路径是：

（一）事权划分要清晰

首先，要依法规范中央和地方的职能和权限，当前关键是要明确哪些属于中央事权，哪些属于地方事权，哪些是介于两者之间的。从人民警察法规定的公安机关的十四项职权来看，笔者认为，侦查权、警卫权、出入境管理权、国（边）境治安秩序管理权属中央事权，公安部代表中央统一行使公安工作中的中央事权，根据事权与支出责任相一致的原则，凡属于中央事权范围内的工作由公安部具体落实并在经费、装备上予以保障，地方负责协助；人民警察法规定的公安机关的治安管理权，交通管理权，消防管理权，危险物品管理权，特种行业管理权，户政管理权，集会、游行、示威管理权，特定刑罚执行权（拘役、剥夺政治权力），治安保卫与防范指导与监督权等属于地方事权。凡属地方事权，由各地公安厅局根据当地的实际情况，具体组织实施，经费、装备等由地方予以保障，中央主要从政策和法律法规上进行宏观领导、监督和检查。计算机信息系统监管权与情报信息保障权属中央与地方共管的事权，在装备经费保障上以公安部为主、地方为辅进行合理分担。

其次，要依法规范公安机关与其他政府部门的职能与权限，要牢固确立警察权力是国家行政权力的保障和最后手段的理念，政府对社会的治理是政府各项行政权力协同作用的结果，只有当政府的其他行政权力的行使遇到严重阻碍时，国家才动用警察权这一最严厉的权力来支持。这一理念要在国家的警察法及相关法律法规中体现出来，并使警察权的行使遵循授权原则、公共原则、责任原则、比例原则、程序原则。明确滥用警察权和警察权不作为的法律责任，以确保警察权的恰当行使。

再次，要依法规范公安机关在公共服务方面的职能和范围，公安机关践行全心全意为人民服务的宗旨是要通过履行其法定职责来实现的，而不能越俎代庖、包打天下，这与依法治国，服务型法治型政府的治理理念相悖。公安机关的公共服务职能，笔者认为包括五大类：第一，危难紧急的求助服务，包括报警服务、其他求助服务；第二，自然灾害的救助服务；第三，警务知识方面的服务，包括警务咨询、治安宣传、法定相关证件办理服务；第四，化解日常生活矛盾的服务，包括纠纷调解、社区帮教服务；第五，其他职责范围内的社会性服务。最后，要依法规范公安机关与社会组织的职能，按照市场经济的要求，公安机关涉及鉴定、检测、评估等方面的职能，要逐步放开并交给社会中介组织去承担。

（二）形成统一领导、事权清晰、条块结合、责任与保障到位的公安管理体制

这种体制是在现行体制运行基础上以问题为导向的改革，它以事权划分为切入点，在中央的统一领导下，公安机关在维护公共安全与社会秩序中充分发挥“条”与“块”两个方面的主动性与积极性，做到责任清晰、运转高效、保障到位。例如以侦查权作为中央事权，实行大部制，在公安部成立侦查总局，把管辖危害国家安全犯罪、破坏市场经济秩序犯罪、普通刑事犯罪等履行侦查职能的机构统一并入侦查总局，在省巿自治区公安厅局成立侦查局，在设区巿公安局设侦査支队、在县级公安机关设立侦查大队。实行省以下侦查机构人财物的统一领导与管理，与司法改革中的检察院、法院改革相配套，真正使侦查、起诉、审判刑事司法权力的运行各环节有效衔接，最终达到刑事司法去地方化与行政化，形成依法独立公正的运行机制。

（三）独立的人民警察职务序列和职业保障制度化是公安队伍建设的关键环节

公安机关是政府的一个职能部门，但又不同于一般的行政机关，公安民警是国家公务员的组成部分，但又不同于一般的公务员。对公安机关的性质与公安民警的职业特点这种特殊性的认识，应该说在理论上是有的，但在党和国家最高决策层还未达成共识并凝聚为具体的运行制度。突出表现在国家制定的公务员法中仍然按照一般公务员的办法对警察进行管理。按照警察职位的性质、任务与特点管理警察队伍是世界各国的通行做法，也反映了警察队伍管理的规律性。

世界上一些主要国家对警察队伍管理大致可分为三种类型：第一种是军警不分，将警察实行与国家武装力量相同的管理办法，如泰国、意大利以及俄罗斯、越南等。第二种是国家制定颁布专门法律进行管理，实行区别于公务员与军队的管理模式，主要以英国及原英属殖民地的一些国家为代表。第三种将警察列入公务员法进行管理但在公务员法中明确由政府另行颁布法令对警察进行特殊管理，如法国、日本等。

我国经过多年的努力与探索，警察队伍管理已实行了一些不同于一般公务员的办法，如警察实行警衔制度，根据公务员法，2006年国务院颁布了公安机关组织条例，明确对警察职务分为警官职务、警员职务和警务技术职务进行分类管理，但仍然是在公务员法的框架内依据机构的规格、编制、职数与结构比例设置公安机关公务员的具体职位，这种按一般公务员的管理办法来管理警察队伍的模式在实际工作中已产生许多问题，不符合公安机关的运行规律。要利用这次全面深化改革的契机，通过修订公务员法，在公务员法中明确对警察实行不同于一般公务员的特殊管理制度，并据此建立警察在招收、培训、考核、任用、授衔、晋升、淘汰、退休和职业保障等一套符合中国国情与公安工作特点的切实可行的制度。

（四）公安工作全面深化改革要依法推进，于法有据

要把顶层设计、代表性区域改革试点与末端治理有机结合起来。在顶层设计方面，要以建立与社会主义市场经济体制相适应反映公安工作运行规律的公安管理体制为目标，修订公务员法、人民警察法的相关内容，并以此为依据全面清理现行的公安法律、法规、规章及其他规范性文件，及时提出废、改、立的意见和建议，确保在法治轨道上推进改革。关于公安工作全面深化改革的框架意见经中央批准后，公安部要进行统筹规划，根据国情和区域差异，选择东、中、西部有代表性省份进行改革试点工作。在末端治理方面，要以县级公安机关的改革为重点，着眼改革和完善基层公安机关的运行机制，其主要方向是：基层更加主动、积极，反应更加灵敏、快速，资源配置更加科学、合理，执法更加规范、透明，运转更加协调、高效，公安工作成效和社会效果更加优质。围绕这一方向，要不断深入开展研究，不断进行调整完善，努力形成一套指挥科学、反应灵敏、信息共享、运转协调、实战高效、执法规范、服务优质的公安工作管理体制和运行机制。