加快推进改革创新 强化“三农”金融服务——普洱市“三农”金融服务改革创新试点工作研究

陈泰锋 张 润

（普洱市人民政府金融办公室，云南 普洱 665100）

开展“三农”金融服务改革创新试点，是云南省委省政府推进农村改革发展的一项重要举措。2013年，普洱市宁洱、墨江、景东三个县被列为全省“三农”金融服务改革创新试点县。根据《普洱市推进“三农”金融服务改革创新试点工作方案》等文件精神，普洱市及时成立工作机构，制定工作方案，确保试点工作有序推进。

一、“三农”金融服务改革创新试点工作的主要做法及成效

（一）加强组织领导

试点县成立了以县人民政府主要领导或分管领导任组长，财政、国土、住建、农业、林业、人行、商业银行、保险公司等负责人为成员的“三农”金融服务改革创新试点工作领导小组，建立了有关部门组成的联席会议制度。墨江县设立了金融办，宁洱县、景东县由财政局代履行金融办职责，具体负责对“三农”金融服务改革创新工作的组织、协调、指导。

（二）深入调查研究

为扎实推进“三农”金融服务改革创新试点工作，试点县组织有关部门深入开展调研。墨江县多次组织涉及部门和金融机构深入乡镇调研，促进金融机构与基层、与群众直接交流，了解金融服务存在的问题，以及群众对金融服务的需求，掌握“三农”金融服务的第一手资料，并形成调研报告报县委县政府，为制定“三农”金融服务改革创新政策提供依据。

（三）推进“三权三证”工作

试点县探索开展林权、农村宅基地使用权、农村土地承包经营权“三权”确权登记颁证工作。宁洱县集体林确权185.4万亩，确权率99.8%，核发林权证33360本；农村集体土地所有权1179宗，核发集体土地使用权证（宅基地）11000本；持有土地承包经营权证36257户，承包面积28.9万亩；受理登记农村房屋产权证155宗2万平方米。墨江县完成5个乡（镇）、8个村、18903宗农村宅基地、299宗集体建设用地调查工作，去年底建立数据库，达到发证条件。景东县作为首批全省30个林权抵押贷款改革创新重点推进县，确权登记颁证工作一直走在前列，为抵押贷款提供了基础依据。

（四）认真制定实施方案

试点县根据省、市方案，结合各自实际，研究制定《实施方案》。宁洱县制定《推进“三农”金融服务改革创新试点工作方案》，明确目标任务，细化职责分工，逐步建立支持“三农”可持续发展的农村金融服务体系。墨江县制定《农村集体房屋确权登记发证工作实施方案》，撰写《银行业关于配合做好农村土地流转及土地要素市场建设的金融情况分析》和《对墨江县“金融服务改革创新试点”工作的调查报告》，着手起草《墨江县推进“三农”金融服务改革创新试点方案》，目前已完成第四稿。景东县实施方案及工作制度也即将出台。

（五）加大金融支持“三农”力度

金融机构推广金碧农卡、金穗惠农卡，发放农户联保、农户小额信用、林权抵押贷款等，加大对种养殖业、特色农业及其他农林牧副业的信贷扶持力度，逐步缓解农民“贷款难”的问题。截至2013年10月末，宁洱县涉农贷款余额12.8亿元，占贷款总额的54.7%；墨江县涉农贷款余额15.1亿元,占贷款总额的59.2%，其中“三权三证”贷款余额4393.8万元；景东县涉农贷款余额23.5亿元，占贷款总额的83.3%，其中林权抵押贷款余额7807万元；小额担保贷款余额4.15亿元，贷款总量保持全市第一，在全省也位居前列。

（六）加强服务体系及信用体系建设

试点县成立支付环境建设工作领导小组，以中小企业和个人用户信用档案建设为重点，扎实推进“信用户、信用村、信用乡（镇）”建设。宁洱县设立“惠农支付服务点”124户，受理终端数75个，实现行政村全覆盖。墨江县15个乡（镇）均设立金融固定网点，累计布放POS机882台、ATM机（含CRS）63台，设立自助银行7个，设立“惠农支付服务点”233个，实现乡村全覆盖；累计发放金碧惠农卡2万张，金穗惠农卡1.6万张；建立农户资信档案5.7户，评定信用村48个，信用户5.5户。景东县设立“惠农支付点”170个，实现县域全覆盖；累计发放金穗惠农卡2.1万张；建立农户资信档案7.1万户，评定信用户6.9万户、信用乡(镇)1个、信用村59个、信用组736个。

（七）创新农村金融服务产品

试点县加大信贷、结算等新业务、新品种的开发和运用，巩固提升网点优势，增强服务功能。宁洱县创新信贷品种13个，其中农村创新金融产品6个；受理政策性玉米保险承保1万亩，政策性能繁母猪保险承保5万头。墨江县积极做好森林火灾保险、种植业保险（水稻、玉米保险）、养殖业保险等三类四项涉农保险，到位资金267.1万元。景东县开展能繁母猪政策性农业保险试点工作，2012年兑现补贴资金496.8万元，补贴5万头，全部实行一折通打入养殖户账户；2013年落实能繁母猪保险5万头。

（八）发展民间金融机构支持“三农”

试点县挖掘民间资本力量，加快发展社区金融机构，成为支持“三农”发展的新生力量。墨江县组建了恒丰小额贷款公司、双龙小额贷款公司、钡星小额贷款公司，注册资本分别为1000万元、1000万元和500万元；2013年新成立金弋小额贷款公司，注册资本3000万元。景东县设立民营融资性担保公司1家，注册资本1000万元；小额贷款公司2家，注册资本分别为1000万元和2000万元。宁洱县新设立奕通小额贷款公司，注册资本4000万元。

（九）完善信用担保体系

试点县创新建立“财政资金+银行贷款”的捆绑式投入机制，通过设立“三权”抵押贷款风险补偿专项资金，加大贴息力度等方式，构建财政支持、银行放贷、风险担保相结合的新型支农金融发展新模式。墨江县协调回归兴昱投资公司向县信用社贷款2060万元，由财政贴息用于弥补小额担保贴息贷款担保资金，全县担保资金3619万元。同时，积极参与普洱市绿色经济融资担保有限责任公司筹建工作，在财政特别困难的情况下，县政府预算安排绿色担保基金400万元。

（十）加强舆论宣传

试点县多渠道、多形式宣传金融支持“三农”发展相关政策，使各级各部门了解“三农”金融服务改革创新试点工作，县、乡金融部门广泛宣传“三农”金融服务改革创新试点举措，确保家喻户晓，取得预期效果。

二、“三农”金融服务改革创新试点工作存在的主要困难和问题

当前，我市“三农”金融服务改革创新试点工作总体进展顺利，成为我市深化农村改革的一大亮点，但也存在一些突出的困难、矛盾和问题，迫切需要在改革创新试点工作中加以解决。

（一）金融组织体系不健全

一是缺乏明确的金融管理专门机构，试点县都把金融办内设在财政局，无单独的机构和编制。二是服务“三农”、投放涉农贷款的金融机构偏少，景东县无建行营业点，各试点县均无工行、中行网点，也没有村镇银行、农村资金互助社等新型农村金融机构。三是现有涉农贷款担保公司规模小、实力弱，作用十分有限，景东县仅有一家贷款担保公司，注册资本金仅1000万元；墨江全县担保资金仅3619万元。四是涉农保险规模有限，支农力度低，墨江县森林火灾保险、种植业保险（水稻、玉米保险）、养殖业保险等三类四项最主要的涉农保险，到位资金仅267.1万元。五是无任何一支向社会公开发行或私募方式设立的农业产业投资基金或私募股权基金。种种因素导致现行农村金融服务难以覆盖更多的贫困群体，尚未形成分工协作的商业银行、政策性银行、小额信贷、保险、担保、产业发展基金等多层次、多形式金融体系。

（二）“三权三证”抵押贷款缺乏明确的法律政策支撑，确权颁证工作滞后

一是虽然十八届三中全会《决定》明确指出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，但目前仍未出台相关抵押办法和具体实施细则，导致“土地承包经营权”抵押贷款业务无据可依。二是农房产权抵押与《物权法》相关规定存在冲突，影响了农房抵押贷款业务的开展。党中央国务院高度重视这一问题，为扩大农民住房财产权的权能，《决定》刚刚指出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。目前该项工作在我国现行法律、行政法规中同样缺乏明确依据。三是国家政策对农村宅基地等集体非经营性建设用地的流转仍未放开，中央一号文明确规定“不得进入市场”。由于缺乏政策法律支撑，目前除集体林权确权颁证工作全面开展并基本完成外，其他工作均进展缓慢。农房产权办证普及率低，墨江仅办理20余户，宁洱155户；集体建设用地使用权、宅基地使用权确权尚处在建立数据库等前期阶段；土地承包经营权确权颁证尚未开展。

（三）农村金融产品创新与农村实际需求融合不紧密，金融服务体系建设有待完善

一是农村金融创新能力差，金融产品不丰富。宁洱县仅推出6个农村金融创新产品，景东县开发的支农金融产品多局限于贴息贷款项目，难以满足群众资金需求。二是农村金融服务能力差。目前参与开展“三权”抵押贷款的金融机构以农村信用社为主，其他商业银行仅开展了林权抵押贷款工作。金融机构网点基础建设薄弱，难以延伸到边远山区，大部分乡镇仅有农村信用社，支付结算水平和效率不高，给农户贷款带来不便，有效供给不足。三是涉农贷款资金分布严重不均衡。从全市来看，截至2013年6月末，农村信用社涉农贷款余额达111.7亿元，占全市的63.4%，农行为24.5亿元，占全市的13.9%，农发行为22.6亿元，占全市的12.8%，余下所有机构占比仅为9.9%，对“三农”的支持力度有待加强。

（四）相关配套政策机制不到位

“三农”金融服务改革创新试点工作是一项系统工程，试点县的《实施方案》有待进一步完善。目前存在金融机构因贷款门槛过高而“放贷难”，农户因贷款条件不符或觉得信用贷款利率偏高而“借贷难”的矛盾，放贷和借贷陷入两难境地。仍需要政府出台相关的风险补偿政策，完善相关机制，以降低金融机构参与的风险，打破农民“贷款难”与银行“难贷款”之间的障碍。

（五）金融生态环境不容乐观

县级财政比较困难，难以落实小额担保贷款贴息资金；县级金融机构发展缓慢，民间金融资本不活跃，民间金融机构支持“三农”能力较弱；县级普遍缺乏金融专业人才，各项工作难以开展。

三、“三农”金融服务改革创新试点的政策建议

（一）各尽其职，进一步加强组织领导

一是按照《推进“三农”金融服务改革创新试点工作实施方案》的要求，不断健全完善“三农”金融服务改革创新试点联席会议制度。二是赋予县级政府更多金融调控权和监管权，明确县级金融办对“三农”金融服务的管理权，没有成立独立建制县级金融办的，尽快成立，加强与金融机构的对接联系，统筹推进“三农”服务改革创新试点工作，加大对“三农”、小微企业、特色产业的支持力度。

（二）多管齐下，健全农村金融组织体系

应加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融和民间性金融相结合，通过银行、证券、保险、信托、基金紧密合作，形成资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的多层次农村金融组织体系。一是引入和培育多元化金融市场主体，适度增强金融市场竞争，使政府资本、银行资本、民营资本、外资等都能投入到“三农”中来。二是加快新型农村金融机构建设，适当降低农村金融机构准入门槛，促使地下金融浮出水面，从根本上激发出民间金融的爆发力，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。三是设立政府农业引导基金，向社会公开发行或私募方式设立各类农业产业投资基金或私募股权基金，推动涉农企业直接融资工作发展。

（三）多策并举，强化金融惠农政策机制体系

积极研究农村金融服务改革创新涉及的法律法规和政策问题，切实推进促进农村重点资产、权益确权和流转的各项工作有效开展。一是积极推进信用担保制度改革，重点在农户宅基地和房屋所有权、土地承包经营使用权、农户或集体林权、矿权、土地流转等方面做文章，以解决农村抵押物的范围太窄、价值太小的问题。二是尽快出台《“三农”金融服务创新试点实施方案》，方案要包括“三权三证”确权颁证、抵押贷款等政策意见及配套措施。在此基础上加快“三权三证”确权颁证工作。三是适当调整新型农村金融机构设立的激励政策，鼓励金融机构在位置偏远农村落户或设立分支机构，将涉农贷款情况纳入评价考核奖励，对各类金融机构面向农村、服务“三农”的信贷投向，执行贴息、保费补贴，税收返还等优惠政策措施，在税负公平的基础上加速促进竞争性农村金融市场的形成。四是通过建立信贷风险补偿机制、外部担保的经济补偿机制、农业保险的经济补偿机制、巨灾保险的经济补偿机制、农村金融的政策性经济补偿，对“三农”贷款不良贷款或损失进行适当补偿。

（四）鼓励金融创新，丰富农村金融产品体系

一是积极引导各涉农银行业金融机构充分利用现有政策，不断创新信贷模式，开发出更灵活，更适应农民需要的贷款品种。如为加快培养新型农民，可拓展教育类、培训类、创业类贷款，帮助农民自主创业；对资金需求比较大的从事农业产业化经营农户，可尝试推出大额联保农业贷款，以支持优势农产品基地建设和农业龙头企业发展，培植优秀农村民营企业；同时积极探索实践农副产品储备、大型农用生产设备抵质押等多种担保模式，满足“三农”金融需求。二是采取财政保费补贴等多种形式鼓励各涉农保险机构在巩固能繁母猪、水稻、玉米政策性保险的基础上，探索开发茶叶、甘蔗、橡胶、咖啡等地方特色农险产品，推动农业产业化加快发展。在做好农村财产保险的同时，推动关系农民切身利益的小额人身险和扶贫险发展，为农民提供多重风险保障。

（五）加强政银结合，完善农村金融服务体系

一是建立政府主导的城市金融帮扶农村金融的机制，在信贷资金上、人员素质培训上进行支持，在乡镇行政村设立“三农”金融服务工作站，作为农村金融机构服务触角的延伸，协助金融机构开展金融服务。二是引导金融机构转换经营机制，简化信贷审批流程，鼓励各金融机构优化网点布局，在巩固（乡）镇已有服务网点的基础上，继续加大银行、保险服务空白乡镇的网点设置工作，以适应农村经济发展多层次、多结构需求。三是积极探索“六位一体”（农村信用社＋担保机构＋保险机构＋财政＋农业龙头企业＋农户）的支农信贷服务模式，形成金融机构联动机制。四是多途径支持农村建立小额贷款公司，确立其服务“三农”的主体地位，鼓励符合条件的小额贷款公司改制为村镇银行。五是建立多主体、多形式的担保机构，针对农户和农村中小企业的实际情况，实施多种担保方法，切实解决农户和农村中小企业贷款担保难的问题。努力形成以农村信用社为主，村镇银行、小贷公司、担保公司和保险公司为辅的农村金融横向互助联动、纵向充分竞争的立体服务格局。

（六）财政金融联动，优化农村金融生态体系

一是高度重视农村金融生态环境建设，加快转变政府职能，完善地方金融生态环境建设考核机制，努力营造廉洁高效的政务环境和公正透明的司法环境，切实为金融机构提供更好的服务。二是尽快推进各地适合“三农”金融发展的农村信用体系建设，建立健全农户及农村个体工商户信用信息库，为农村信贷风险控制提供依据。三是完善农村金融法制建设，针对农村金融发展实际，制定出台《农村金融法》等法律法规，建立促进农村金融规范发展的法律法规体系，并加大执法力度，保护债权人合法权益。四是推动农村金融补偿机制建设，设立政府主导、财政出资的风险补偿专项资金，承担一定的贷款担保风险，消除金融机构怕风险、难处置、不敢贷的顾虑。积极争取小额担保贷款贴息资金，把小额担保贷款贴息资金落实到位。