我国存款保险制度投保形式之探讨———基于民营银行的兴起

章 驰 华东政法大学

我国存款保险制度投保形式之探讨
———基于民营银行的兴起

章 驰 华东政法大学

201 4年2月8日，中国人民银行发布了《201 3年第四季度中国货币政策执行报告》。报告提到，目前建立存款保险制度的各项准备工作已基本就绪。这一报告的发布标志着业内期盼已久的存款准备制度有望在201 4年年内正式实行。众所周知，利率市场化一直是金融改革最重要的目标之一。但是目前与之相对应的利率调控框架尚未建立，利率传导机制不够畅通，市场基准利率体系仍不完善，存款利率下限仍旧没有放开。一旦利率市场化之后，银行业利润空间将被大幅压缩，为了应对可能出现的少数商业银行将面临的破产清算风险，必定要建立一套符合中国国情的存款保险制度来保障金融稳定。而即将出台的存款保险制度又与民营银行的兴起等一系列金融改革措施有着密不可分的联系。公开信息显示，央行已对我国存款保险制度的保险机构、保险范围、保险程度以及资金来源等问题有了深入研究并确定了大致基调，但制度最终将选择何种投保形式，至今并未明确。本文将就此进行探讨。

一、强制性投保：银行业发展的阻力

强制性投保形式，顾名思义就是所有存款性金融机构都被强制要求成为存款保险制度的成员。强制性存款保险方案的优点在于它使所有存款人都可获得一定金额的保护，所以比其他保险形式更能够保护公众的利益。在国际上，英国、法国、日本、意大利、比利时、瑞典等国对存贷机构吸收的存款实行强制保险。一个国家选择什么样的投保形式归根结底取决于其希望通过这一制度的实行达到怎样的目的和效果，以及这样的目的和效果是否符合该国国情。强制性投保方式之所以被大多数国家选择，正是因为它能在很大程度上规避道德风险和逆向选择。在全国所有金融机构百分之百地参与到存款保险中来的时候，就没有人会以银行投保与否为条件来选择参与投保的银行进行高风险投资行为。另外，根据传统的观点，如果一国为了防止全方位的挤兑和系统性风险，也应该选择强制性投保形式。总之，强制性投保形式在表面上是最安全、区分成本最低以及最易执行的一种方式。

但是，当我们更加仔细地比对我国与发达国家经济发展历程以及更加全面地观察某种制度自身特点的时候，似乎会发现，看似最简单有效的方式并不一定适应当今中国的发展需要。强制性的存款保险投保形式就是如此。拿老牌资本主义国家英国来说，英国是现代银行体制的发源地。1 6 9 4年，根据苏格兰人皮特逊的计划建立的英格兰银行是世界上最早的、发展至今的私人股份制商业银行。同时，在国家政权的支持下，它逐渐由具有发行货币、代理国库而又经营一般商业银行业务的兼营式中央银行，演变为高度专业的现代中央银行。在英国，私人资本设立的银行是推动整个国家银行业的助推器。而我国的银行业呈现出明显的“国强民弱”态势，而且我们的民营银行才刚刚起步。与发达国家截然不同的发展历程使我们不能拙劣地模仿现成的制度设计。并且，民营银行在我国有着不可避免的几大客观竞争劣势：规模劣势、信用劣势以及监管劣势等。如果现在即全面推行强制性的存款保险投保形式，那么可能会导致以下状况的发生：

（一）民营银行吸收存款更加困难。在目前国家担保的隐性存款保险制度下，人们依旧愿意相信国有大银行，更何况国家不再为存款“兜底”以后呢？没有了国家的隐形保护，在大银行与小银行（本文所指“大银行”一般指国有股份制银行、全国性股份制银行、城市商业银行等国有股份参股的商业银行，以及外资银行在中国设立的分支机构等；本文所指“小银行”一般指以民营资本为主体发起设立的民营银行，也指一些农村商业银行、农村合作银行以及农村信用社等）同样有存款保险的情况下，会有越来越多的储户选择大银行。特别是我国即将实行基于风险的差别费率机制，存款者可能会根据银行风险评级及其变动情况来判断银行的风险状况，对评级低或恶化的银行进行挤兑，完全有可能引发存款“大搬家”。全面的强制性投保方式与基于风险的差别费率的组合出击会使存款者信心动摇，引发银行系统的局部不稳定，更是对民营银行成长发展的一种扼制。

（二）大银行将承担更多的保费成本。一般来说，大银行拥有良好的规模信誉以及较完善的内部监管，它们有很强的能力应对利率市场化等带来的冲击。甚至有些银行已经到了“大到不能倒”的地步。大银行破产倒闭的几率在当下中国可以说几乎为零。存款保险制度很大程度上是为那些规模小、抗风险能力差、不适应市场利率化的小银行准备的一种退出机制。另外，大银行的业务范围十分广泛，早已不再局限于简单赚取存贷款利差，并且业务种类繁多，风险偏好也不尽相同。所以，在全面的强制投保形式下，大银行也要不分青红皂白地缴纳保费，既没有达到保险资源的最优配置，也承担了过多的保险责任，这对大银行来说是一种额外的累赘与负担。

二、自愿性投保：对道德风险的放任

自愿性投保形式允许金融机构自行决定是否参加存款保险，同时存款人也可自由选择投保的数量。采用自愿性投保形式的国家有德国、瑞士等，在数量上要远远少于采用强制性投保方式的国家。究其原因，可能是因为自愿性的投保形式有天然的高风险倾向，它会带来比强制性投保形式更多的道德风险以及逆向选择。一般来说，那些风险偏好型的银行更愿意参与投保，并且会比没有参保存款保险时更加乐于增大其资产的风险。另外，在我国目前的金融形势下，实行全面的自愿性投保形式可能会导致以下弊端：

（一）由于吸收不到足够的投保银行，存款保险制度将形同虚设。笔者认为，大银行若完全按照市场机制结合自身实际情况自主决定投保与否的话，选择投保的应该不多。但是，换一个角度看，由于大银行拥有的种种优势使得存款保险制度的设立并不是为它们而准备的（或者说绝大部分不是），因此，真正让存款保险制度形同虚设的可能是它吸收不到足够的小银行参保。民营银行中只要存在一部分实力并不雄厚或者主观投保意愿不大的银行，那么整个存款保险制度的覆盖范围就会变得很小。这个弊端是显而易见的。

（二）逆向选择使存款保险制度本身成为风险的来源。自愿性投保形式导致整个行业一分为二，这将为逆向选择提供极佳的客观环境，造成银行存款将会有规律地并且周期性地在银行体系内部转移。当经济形势较好时，银行及投资者为了规避保费所带来的多余成本，将存款大规模转移去没有参与投保的银行，因为此时的投资活动总体风险不会太大。而当经济低迷时，存款又会反向流转。笔者认为，长远来看，这样的规律会压缩经济繁荣期的时间，并延长经济危机延续的时间。银行以及投资者之所以会进行逆向选择，正是因为仰仗经济较好时较低的系统性风险，较低的系统性风险使得银行及投资者更加有恃无恐地进行高风险投资，而此时存款又大量留存于没有投保的银行中，一旦发生威胁到存款安全的问题，必然造成金融系统的紊乱和经济危机。如果不加以政策干预，周而复始的存款周期性移动将会使整个经济习惯性陷于危机。与吸收不到足够的存款相比，全面的自愿性投保方式造成的影响更加恶劣。

三、强制与自愿相结合：刚柔并济的新尝试

美国是少数实行强制与自愿投保形式相结合的国家之一。美国于1933年成立联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Company，FDIC）。FDIC所需的资本金由美国财政部及几家联邦储备银行提供，并可从财政部获得3 0亿美元的后备贷款。所有吸收存款的金融机构均可在F D I C投保，其中在联邦注册成立的存款机构为强制参保机构，在州注册成立的存款机构则可自愿参加。然而由于参加保险可以增强存款人的信心，所以即使是可以自愿加入的金融机构也会倾向于积极投保，美国9 8%以上的商业银行都参加了联邦存款保险。既不用全面推行强制性的存款保险制度，又能确保相当高的保险覆盖范围，美国在存款保险制度上的经验值得我们借鉴参考。

按照这一思路，我国存款保险制度的投保方式可以从强制与自愿相结合这个角度进行探索。首先，强制与自愿相结合分为两种：第一种是大银行强制投保、小银行自愿投保；第二种是大银行自愿投保、小银行强制投保。

当我们决定要选择某种制度的时候，还是应该回到“我们设立这种制度的目的是什么”这个根本问题上。从理论上看，存款保险制度的功能主要是保护功能及稳定功能。所谓稳定功能就是通过增强存款人的安全感和信心来遏制系统性风险的扩散，大大降低挤兑的可能性和程度，这是一种间接功能。在我国，设立存款保险制度还有一项重要使命，即在推进金融改革和银行业进一步发展的过程中，一部分银行将会退出，而存款人的利益必须得到保护。所以，保护功能是我国设立存款保险制度最主要最直接的功能。

如果我们选择让大银行强制投保、小银行自愿投保，我们可以很好地控制系统性风险，并且将挤兑风险控制在最小范围内。这是因为绝大部分存款都集中在大银行，当这些存款都被加上一份保险的时候会大大增强存款人的信心。可是与此同时，小银行却处于自愿投保的状态下。虽然小银行的存款相对于大银行来说金额很小，但是这些受利率市场化影响最大的银行却无法确保百分之百地保护存款人的利益。根据挤兑的传染性，一旦小银行发生挤兑，大银行也难以幸免。如此一来，因注重稳定功能而被削弱的保护功能反向导致了金融市场的不稳定，可谓得不偿失。

而如果我们选择让大银行自愿投保、小银行强制投保，情况就不一样了。制度从一开始就关注保护风险大的那部分存款人的利益时，就会从根源上防范挤兑危机。并且，正如美国存款保险制度的实践结果一样，只要有正确的引导和完善的监管，大部分可以自愿投保的大银行将因银行业更加市场化后受到小银行（特别是新兴民营银行）的强烈冲击，将会为了在竞争中占得先机而主动投保。这正是市场这只无形之手的作用。

结合前文对全面强制和全面自愿两种形式弊端的阐述，笔者认为，大银行自愿投保、小银行强制投保是目前最适合我国实际的制度设计。可以说既强硬地保护了存款人的利益，又温柔地扶持了银行业的发展，正所谓刚柔并济。

解决了选择何种投保形式后，我们再进一步对这种投保形式进行探究。首先，自愿投保的方式多种多样。有的学者认为应该把自愿选择权扩展到存款人手上，由存款人决定投保与否以及参保的程度；还有的学者甚至认为存款人可以自由选择是否用其应得的存款利息来冲抵保费，以此抵御可能发生的银行破产。笔者认为，这些把自愿选择权扩展到存款人的做法过于耗费成本。在以国有商业银行为主体的中国，如果询问每一位存款人的投保意愿并进行相应操作的话，其中浪费的社会资源恐怕会超过建立存款保险制度本身所消耗的成本。

因此，针对大银行实行的自愿性存款保险制度可以由各银行自主决定是否参与存款保险体系。为了避免大银行为小银行承担额外的保费成本，也为了鼓励大银行积极参保，可以将大银行的保费相对调低，并且与资本充足率相挂钩。具体来说，资本充足率越高相应的保费就越低。这样做的好处在于：一是在银监会的长期监管下，大银行普遍拥有较高的资本充足率，部分上市的商业银行甚至早就超过8%的及格线。对资本充足率高的大银行实行低费率，这可以看作是对其合理经营的一种奖励；二是大银行，特别是五大行在将来很长一段时期内仍然会是我国银行业及金融体系的中流砥柱，用这样的方式鼓励其长期稳固并提高资本充足率有百利而无一害；三是大银行为了计算保费，会定期向存款保险机构更新包括资本充足率在内的各项信息，这为存款保险机构及其他监管机构更加全面及时地掌握银行信息提供了便利。

另外，民营银行等小银行实行强制的存款保险制度。强制较自愿更容易管理，只要规定一个适当的费率标准即可。

四、结语

存款保险制度的设立对我国银行业是一个巨大机遇，它将推动商业银行的市场化步伐，促进优胜劣汰。近期的央行报告称，我国将会建立分层次、市场化的风险处置安排，先后成立证券投资者保护基金、期货投资者保障基金和保险保障基金。可见，中国的金融改革步伐正大步向前迈出。笔者认为，正处于转型期的中国，各项制度的设立切忌拿来主义。存款保险的具体形式亦是如此，应根据实际情况，如经济发展、市场主体特征等来进行设计。现阶段，强制与自愿相结合的存款保险制度是最适合我国实际的制度设计。