上海保险业助推现代农业转型——简析《上海农业保险大灾(巨灾)风险分散机制暂行办法》

本刊记者 吴喆 通讯员 刘谡

2014年4月30日，国务院以国发〔2014〕18号批转国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，明确提出要“建立健全农业保险和巨灾保险制度”。2014年5月30日，上海市政府办公厅正式颁布实施《上海市农业保险大灾（巨灾）分散机制暂行办法》（以下简称《办法》）。

这是自2006年上海在全国率先制定出台《上海市农业保险特大灾害补偿试行方案》（以下简称《试行方案》）后，上海保监局认真研究上海地区农业巨灾风险的特点和规律，联合上海市农委、财政局、金融办制定的农业保险巨灾分散机制的2.0升级版。此举意味着上海已建立起较为完善的地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制，将多层次分散上海农业大灾风险，促进农业保险持续健康发展，促进农村深化改革，进一步提高上海的农业生产保障能力，进一步完善了上海市农业保险体系。

政府扶持、市场运作、多层分担，构建风险分散机制

此次上海颁布的《办法》在政府扶持的基础上，强调市场运作，通过财政托底、保险参与、再保介入等市场化手段，充分发挥保险风险管理和保障补偿功能，构建多层次的农险大灾、巨灾风险分散机制。

《办法》主要着眼于台风、特大暴雨、重大病虫害（疫病）等不可抗拒灾害，适用于上海地区经营政策性农险业务的农业保险机构，明确政策性农业险业务赔付率超过90%为大灾风险，超过150%为农业保险巨灾风险。

《办法》规定：“在公历年度内有关政策性农业保险业务赔付率在90%以下的损失部分，由农业保险机构自行承担。赔付率在90%～150%的损失部分，由农业保险机构通过购买相关再保险的方式分散风险。赔付率超过150%以上的损失部分，由农业保险机构使用对应区间的再保险赔款摊回部分和农业保险大灾风险准备金承担；如仍不能弥补其损失，差额部分由市、区县财政通过一事一议方式予以安排解决。”

开源引水、放水养鱼、因地制宜，遵循市场化指挥棒

与《试行方案》相比，新出台的《办法》激活了市场主体的力量，通过市场化的手段，以更高的层次、更快的效率、更优的目标分散农业保险巨灾风险。

2006年出台的《上海市农业保险特大灾害补偿试行方案》为上海市农业保险巨灾补偿机制打下了坚实的基础，并为此后多年的农业特大灾情发生后迅速处置灾情、恢复灾后农业生产、保障农险健康可持续发展发挥了“稳定器”的作用。但是，该《试行方案》主要依赖政府财政力量应对农业巨灾风险，缺乏商业分保机制，无法充分发挥市场效率。此外，该方案启动门槛较高，操作难度较大。

上海的政策性农险公司安信农保相关负责人介绍说，上海是自然灾害较多的地区，气象灾害几乎每年都出现，2005年的“麦莎”台风、2008年的雪灾、2012年的“海葵”台风、2013年的高温和“菲特”台风给农业造成很大损害，仅“海葵”台风就给上海农业造成损失超过2亿元。农险业务严重亏损，造成公司较大的经营困难。而全球气候变暖和厄尔尼诺、拉尼娜现象的影响日益强烈，尽快完善上海农险巨灾分散机制的任务十分迫切。

为使上海市农业保险特大灾害补偿政策制度化、具体化，确保农业保险稳定持续经营，切实保障“三农”利益，上海保监局认真研究完善上海市农业巨灾风险分散制度，积极争取上海市政府及相关部门支持，针对《试行方案》在近年来实际操作中面临的困难，并结合现阶段，特别是《农业保险条例》实施后的农业保险发展状况进行了全面的制度设计，最终促成《办法》的落地生根。

与《试行方案》不同，《办法》将“补机构”转变为“补业务”，释放农险机构活力，为今后上海市农业保险发展打下坚实基础。以安信农保为例，作为上海市以农险为主的政策性保险机构，安信农保根据政府要求，实现政策性农险业务与商业险挂钩，以商业保险利润弥补农险损失，间接推高了大灾损失后财政补贴的门槛，制约了公司发展，也降低了大灾分散机制的有效性。《办法》“适用于上海地区经营政策性农险业务的农业保险机构”，为今后上海农险市场吸引更多机构参与、提升综合承保能力、提高市场化运作水平，从制度层进行了调整，以适应新时期、新情况。这一规定既为安信农保“松了绑”，又为其他机构进入上海“开了门”，进一步提高了上海农险市场的活力，有利于上海农险业务长期、持续、健康发展。

上海保监局局长裴光表示，《办法》体现了“政府扶持、市场运作”“多层分散、持续经营”“加强领导、统一协调”三大基本原则，充分运用市场机制，进行政府职能转变，提高农业保险经营的效率，以“无形的手”为主，“有形的手”为辅，全力推进农业生产和农业保险健康、稳定、可持续发展。这是党的十八届三中全会“发挥市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”的充分结合与具体实践。

财政高效、保障切实、险企受益，多方共赢持续发展

纵观《办法》所涉及的内容，业内专家分析指出，这是一次多方共赢、值得借鉴的农险大灾应对机制的实践与创新。

对政府而言，《办法》及时全面对接财政部关于农业保险大灾风险准备金的规定，因地制宜完善农险大灾准备金制度，将准备金制度有机地融合进多层次的大灾风险分散机制中，提高风险准备金的统筹、使用效率，最大限度地发挥其保障支持作用。

对保障对象、广大农户而言，《办法》通过多层次、多方面的大灾风险分散机制，关口前移，突出了事前、事中的风险分散作用，辅之以事后托底补偿，避免了农险经营机构灾后因无法及时获得财政补助而影响正常经营的问题。

对于保险公司而言，《办法》明确：“市级财政对农业保险机构购买有关政策性农业保险业务赔付率在90%～150%损失部分的再保险给予保费补贴。年度补贴标准为上年度农业保险机构购买相关再保险保费支出的60%，最高不超过800万元。再保险保费补贴由市农委安排列入部门预算。”通过将再保险保费补贴明确列入政府部门预算的方式，体现了上海市政府对农险机构购买商业再保险的政策鼓励和大力支持，为运用市场化机制建设符合上海地区特点的巨灾保险制度进行了有益的探索。

裴光局长对于《办法》寄予厚望：农稳天下安。党的十八届三中全会明确了全面深化农村改革的目标要求，提出了健全城乡发展一体化机制的重大举措。保险业应该切实加强服务“三农”建设的能力和水平。《办法》是上海保险业在中国保监会和上海市委、市政府正确领导下，为上海农业农村经济持续发展提供的有力保障，是保险业对于农业巨灾风险防范化解的创新探索。上海保险业要着眼于都市型、现代化、内涵式的上海农业特色，贴近农户需求、贴近市场需求、贴近政府需求，依托行业的专业技术、专业服务和专业产品，勇于创新，为深化农村改革、加快农业农村经济发展做出新的贡献。