南沙新区建设中的若干法律问题

广州市南沙区人民法院课题组

南沙新区建设中的若干法律问题

广州市南沙区人民法院课题组*

广州南沙新区的开发建设是广东乃至全国全面深化改革开放的重要标志。2012年9月6日,国务院正式批复《广州南沙新区发展规划》(以下简称《新区规划》),对南沙新区建设发展战略作了如下定位:“立足广州、依托珠三角、连接港澳、服务内地、面向世界,把南沙新区建设成为粤港澳优质生活圈、新型城市化典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区,打造粤港澳全面合作示范区。”《新区规划》的批准标志着南沙新区成为国家级新区,南沙新区的开发建设上升为国家战略,未来南沙新区将在财税政策、土地管理、金融创新、产业发展等方面获得国家系列的优惠政策和创新改革支持。①朱文彬等:《南沙新区获批为第六个国家级新区》,载《上海证券报》2012年9月12日第3版。

然而,南沙新区的开放开发不能仅仅依靠国家的优惠政策支持,更重要的在于充分发掘自身潜力,鼓励创新,建立国际化、法治化的营商环境。而实现营商环境优化的关键在于法制环境的规范和完善。纵观全球所有地区的开放开发建设,无一例外都在由“政策驱动”走向“法治保障”,从而实现可持续健康发展。南沙新区先行先试、大胆创新也离不开法治保障。南沙新区不仅应当成为经济发展的示范区,还应当成为社会主义法治建设的示范区。南沙区域建设中法律制度的改革和完善是对南沙开放开发的制度性回应,也是打造南沙新区粤港澳全面合作示范区的必要前提。

一、广州市南沙新区发展概述

(一)广州市南沙区行政区划的演变

历史上,南沙曾有个葡萄牙文的名字,中译文为“虎口”的意思,这一称谓的由来可能与南沙的地理位置有关。这里曾是鸦片战争的肇始地,是承载着中国近代苦难和抗争历史的地方。香港的霍英东先生是“南沙开发之父”。1988年,洛溪大桥通车,霍英东率先提出开发南沙。20世纪90年代初霍英东买进东部22平方公里土地(即“小南沙”),并投入大量资金进行开发。1990年6月,广东省、广州市分别确定南沙为重点对外开放区域和经济开发区。1993年5月12日,国务院批准设立广州南沙经济技术开发区,下辖15个管理区(农村)、200多家三资企业,人口7万多人。2000年,番禺撤市建区,南沙从番禺分离出来。2002年,广州市委、市政府为了加快南沙开发区的建设和发展,成立了广州南沙开发区建设指挥部,为广州市人民政府的派出机构,全权负责开发区范围内的规划、建设、管理以及招商引资等工作,具有广州市市级审批管理权限。2005年,广州行政区划调整,经国务院民政部批准,南沙成为广州市一个独立的行政区。原属番禺区的南沙街道和万顷沙镇、横沥镇、黄阁镇、灵山镇的庙南村等区域被划归为南沙区管辖。南沙区面积为527.65平方公里,其中陆域面积339.5平方公里。2008年3月,经广州市委、市政府批准,不再保留原广州南沙开发区建设指挥部和原广州南沙经济技术开发区管理委员会,重新成立广州南沙经济技术开发区管理委员会(与广东南沙出口加工区管理委员会合署办公),承担广州南沙开发区建设指挥部管理职能,统一管理广州南沙经济技术开发区、广州南沙高新技术开发区和广东南沙出口加工区。同年4月18日,广州南沙经济技术开发区和广东南沙出口加工区的党工委、管委会、纪工委等6个机构正式挂牌。此时的南沙行政区由南沙经济技术开发区、南沙保税港区两个功能区和万顷沙镇、黄阁镇、横沥镇、南沙街、珠江街行政区组成。2012年9月6日,国务院正式批复《新区规划》。根据《国务院关于同意广东省调整广州市部分行政区划的批复》,原属番禺区的大岗、榄核、东涌三镇共256.21平方公里土地和44.4万常住人口,以及高铁、船舶、农业、文化等优质产业资源被划入南沙,从而形成了总面积803平方公里,包括三街六镇的南沙新区。

(二)南沙新区的地理优势及其区域定位

城市的区域定位,是指城市为了实现最大化收益,根据自身条件、竞争环境、消费需求等及其动态变化,确定自身各方面发展的目标、占据的空间、扮演的角色、竞争的位置。①薛楠、潘燕萍:《城市定位理论思考与武汉城市定位战略》,载《法商论丛》2007年第1期。城市的区域定位是一项复杂的社会经济系统工程,应当在整体分析各种城市定位的影响因素的基础上,按照城市定位的组成要素,运用规范的学术语言,进行高度概括和浓缩凝练,最终做出合理、严谨、准确的表述。唯此,才能真正发挥对城市发展的重大指导作用。②张复明:《关于城市定位的理论思考》,载《城市规划》2000年第3期。

作为广州最南端的临海地域,南沙新区面积803平方公里,拥有得天独厚的区位禀赋:水路距离香港38海里,距澳门41海里,与前海、横琴构成了“金三角”,是珠江三角洲经济区的几何中心;位于珠江出海口虎门水道西岸,是西江、北江、东江三江汇集之处;东与东莞虎门隔海相望,西连中山市。南沙是广州、深圳、珠海“A”字形高速公路和轨道交通的横轴,是连接珠江口两岸城市群的枢纽性节点。以南沙为中心,周围60公里半径内有14个大中城市;周边70公里范围内,有广州、深圳、珠海、香港、澳门等五大国际机场。从广州看,南沙地处南中国出海的主通道;从香港看,南沙是海外进入大陆的中门。无论从历史政治上,还是经济战略上,南沙的地理位置都得天独厚,开发南沙是为了连接港澳,也是为了建设广州。

南沙新区的区域定位经历了一个循序渐进的发展过程。2008年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》(下文简称《规划纲要》)提出,要建设南沙新区等合作区域,作为加强与港澳服务业、高新技术产业等方面合作的载体。2011年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出,应将南沙新区打造成为“服务内地、连接港澳的商业服务中心、科技创新中心和教育培训基地,建设临港产业配套服务合作区”。2012年《新区规划》更进一步正式提出,要将南沙新区打造为连接港澳、服务内地、面向世界的粤港澳全面合作示范区。

二、南沙新区建设的法律依据现状及不足

根据《新区规划》,南沙新区打造粤港澳全面合作示范区主要分为两个阶段:从现在至2015年,形成粤港澳全面合作示范区基本框架;2016—2025年,经济社会发展实现重大跨越,在促进港澳地区长期繁荣稳定中发挥更大作用,为全国改革发展提供经验和示范。粤港澳全面合作示范区建设是内地与港澳制度性合作的新路径,是内地与港澳经贸交流与合作的重要里程碑,是推进“一国两制”成功实践的伟大创举。然而,粤港澳全面合作示范区建设要实现“三赢”局面,必须首先解决南沙新区建设的基本法律依据问题。

在我国现行法律体系中,并不存在直接针对并足以统领南沙新区粤港澳全面合作示范区建设的“基本法”。当前对南沙新区粤港澳全面合作示范区建设起“基本法”作用的主要有以下四个规范性文件:《规划纲要》,《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议(以下简称CEPA),《粤港合作协议框架》和《粤澳合作协议框架》(以下简称《框架协议》),以及《新区规划》。这些规范性文件作为南沙新区粤港澳全面合作示范区的“基本法”存在严重不足。基本法律依据缺失成为南沙新区粤港澳全面合作示范区建设面临的最大法律障碍。

(一)《规划纲要》属行政指导性文件,不具有法律强制力

《规划纲要》是国家发展和改革委员会制定的,旨在引导纳入规划范围的珠三角地区各市政府自愿采取积极有效的改革措施,努力将珠江三角洲地区发展成为粤港澳三地分工合作、优势互补的全球最具核心竞争力的大都市圈之一。该文件未规定各地政府机关的具体权利义务,也未规定不服从其行政指导时的相关法律责任,是典型的行政指导性文件,对公民、法人和其他组织没有法律约束力,仅可作为政策依据,无法成为南沙新区粤港澳全面合作示范区的“基本法”。

(二)CEPA法律效力不明确,存在诸多不足

内地、香港和澳门是WTO的三个单独关税区,CEPA是我国一国主权下的不同单独关税区之间订立的经贸合作协定,具有法律约束力。但内地和香港是同属一个主权国家内部的不同法域,所以,CEPA不是一般的区域协定,而是一国内的政府间合作协定。然而,我国相关立法并未对政府间合作协定的法律性质和地位作出规定,其在国内法上的法律效力并不明确。同时,CEPA是由商务部代表内地与香港特别行政区缔结的,然而其某些内容已超越商务部的法定职权。此外,对南沙新区开发建设而言,适用CEPA本身亦存在诸多不足:(1)内地参与谈判的商务部更多的是从全局出发,在综合考量内地与港澳地区政治、经济、社会各方面的基础上来确定协议内容。南沙政府,乃至广东省政府均难以有效参与,粤港澳一体化中南沙的实际需求无法获得全面表达与实现,这在一定程度上影响了南沙民众对粤港澳区域一体化的期望。(2)协议并非完全对等,大部分是内地对港澳的单方面让利,随着内地法治进程的不断进步,这种以单方让步、优惠达成的合作方式生存空间正日益缩小。①朱最新:《区域一体化法律治理模式初探》,载《广东行政学院学报》2011年第3期。(3)协议的内容难以满足粤港澳政府合作的客观需要。以法律服务措施为例,在香港律师事务行在内地设立代表机构问题、香港法律执业者在内地执业问题、香港与内地律师事务所联营的问题以及资格相互承认的问题等诸多问题上,CEPA的相关规定与粤港澳一体化的客观需求之间均存在较大的冲突与不足。①具体内容参见慕亚平等:《进一步推进粤港两地法律服务合作的思考》,载《第四届粤港澳法学论坛论文集》(2012年9月1日)。(4)CEPA是有关内地与港澳关于建立更紧密经贸关系的一种制度安排,适用于内地的所有地区。因此,其无法针对南沙新区特殊的地理优势和经济条件,因应粤港澳高度合作示范的特殊需求。

(三)《框架协议》缺乏法律明确授权,效力不明确

《框架协议》是以《规划纲要》和CEPA为订立基础的,由于《规划纲要》和CEPA本身法律效力有限,《框架协议》也因此效力不明。该协议由广东省政府和港澳特别行政区政府协商一致签订,属于地方政府间合作协定。然而,我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》均只授权各级政府管理其辖区范围内的事务,对于地方政府能否自主缔结跨行政区划的合作协定,以及缔结协定的权限、程序及法律效力等问题未作明确规定。而《中华人民共和国香港特别行政区基本法》与《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》亦未对港澳特别行政区政府和内地各省之间缔结区际合作协定的权限作出规定。因此,粤港澳订立《框架协议》行为本身缺乏法律明确授权,该文件难以成为南沙新区粤港澳合作示范区建设的基本法律依据。②朱颖俐、慕子怡:《粤港深度合作的法律依据问题及对策探析》,载《暨南学报》2011年第2期。

(四)《新区规划》亦属行政指导性文件,不具有法律强制力

《新区规划》是国家发改委主持制定、国务院批复的行政规范性文件,是指导南沙新区当前和今后一个时期改革发展的行动纲领和编制相关专项规划的重要依据。然而,该文件并没有规定南沙各级政府机关职权职责,以及公民、法人和其他组织的权利义务,也没有规定不服从《新区规划》应承担的法律责任。因此,它亦属于典型的行政指导性文件,仅对政府机关有政策指导作用,对公民、法人和其他组织并无法律约束力,也不能成为指导并约制南沙新区粤港澳全面合作示范区建设的“基本法”。

(五)粤港澳全面合作中的经贸争端不宜援引WTO争端解决机制

从理论上说,内地、香港、澳门均为WTO下的单独关税区,因而在粤港澳全面合作过程中,若因某一成员方违反WTO规则而产生的贸易纠纷,亦可援引WTO争端解决机制。然而,基于内地、香港、澳门在历史、政治与地缘上的特殊关系,三者之间的贸易纠纷不宜付诸WTO争端解决机制处理;从中国加入WTO后的实践来看,也从未出现过此类先例:(1)港、澳均为中国的特别行政区划单位,其与内地间的经贸合作应为同一主权国家范围内不同区域之间的合作关系,其间所产生的贸易纠纷更宜在一国范围内协调处理;(2)粤港澳合作不仅局限于经贸往来,还涉及环境治理、政府合作、社会参与等各个方面,这种多领域、多层次的全面合作模式,只能也必须在“同一国家内部合作”的基点上展开,在争端解决方面也不能脱离这一基调;(3)即使仅在经贸领域,根据CEPA的相关规定,粤港澳合作在非歧视、关税减让、投资环境等方面均超过了WTO规则的最低标准,建构了更自由、便利的合作体系。因此,随着区域经济一体化争端解决机制的完善,没有必要脱离更高层次的合作标准诉诸WTO争端解决机制。

三、制定《南沙新区条例》的必要性与可行性

现有法律依据的内生性缺陷,决定了其无法作为南沙新区发展的基本法律,从根本上指导并约制新区建设的顺利推进及长远发展。南沙新区粤港澳合作的特殊区域定位,以及新区自身的发展实际也决定了不可能在现有的法律体系中寻找其他上位法律来担当起新区建设基本法的重任。因此,在充分领会《发展规划》的实质要求,尊重现有法律依据的立法宗旨,并充分考虑南沙新区建设的实际需求和长远目标的基础上,制定独立的纲领性、基础性法律规范——《南沙新区条例》,是十分必要的。

南沙新区作为内地的一个行政区域,其法律体系属于社会主义的中华法系;香港地区自1842年至1997年被英国管治,其法律制度基本上是英国法律制度的移植,属于普通法系;而澳门地区自1553年至1999年一直处于葡萄牙的实际控制之下,在此期间,澳门主要适用葡萄牙的相关法律,没有自己独立完整的法律体系,现有澳门法律体系基本上属于大陆法系。这样,在一国之内就出现了多种法系并存的多法域现象。法系不同,其法律理念、法律价值、法律性质、法律体系、法律解释、法的渊源以及立法和司法等诸多领域均存在较大差异。然而,南沙新区作为粤港澳全面合作示范区,不仅意味着经济层面的高度融合,而且意味着法律制度层面的配套和衔接。港澳的法律理念、法律价值乃至某些具体法律规范都可能为南沙新区法律制度所吸纳,港澳法律的某些制度元素可以成为南沙新区法律制度完善不可或缺的构成。同时,在中央政府先行先试的授权下,南沙新区有着比其他地区更为广阔的改革空间和探索创新的自主权,在构建粤港澳全面合作示范区的过程中会发现众多的“正当行为规则”,即哈耶克所言的“内部规则”或“自由的法律”,可以作为权力机构制定的组织规则(“外部规则”或“立法的法律”)的必要补充。①有关内部规则、外部规则的论述,参见[英]哈耶克:《法律、立法与自由》,邓正来译,中国大百科全书出版社2000年版,第126～128页。这样,南沙新区的法律制度因融合了港澳法律的某些制度元素和确立了某些“正当行为规则”,将在一定程度上与广东其他地区的法律制度存在差异。港澳地区实行“一国两制”政策,保持50年不变;南沙新区作为粤港澳全面合作的示范区,其法律制度与港澳法律制度的衔接和融合也将是长期的。要维持这种制度衔接和融合的长期存在,就需要一个“基本法”作为保障,指引着新区的发展方向,使之“不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”②邓小平:《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1993年版,第146页。。

从国际法角度来看,香港地区和澳门地区是WTO下的两个单独关税区,作为粤港澳全面合作示范区,南沙新区通过先行先试,探索内地与港澳及国际产业合作的新模式,促进内地与港澳及国际市场对接,拓展内地与港澳及国际产业合作的深度与广度,提升我国产业国际竞争力;通过发挥港澳的国际化优势,健全“走出去”促进服务体系,打造我国参与全球投资贸易、文化旅游、临港经济等领域合作的重要平台,为港澳及广大内地优势企业充分利用国外市场和国外资源提供优质服务,促进粤港澳及内地更广大地区参与国际竞争与合作。也就是说,承载着粤港澳全面合作美好期望的南沙新区不仅是粤港澳三地的全方位合作的重要渠道,更是粤港澳与世界合作的良好平台。因此,不违反国际法和WTO规则应该是南沙新区作为粤港澳全面合作示范区的应有之义。

但我们也应看到,南沙新区是内地的行政区域,适用国内法是国家主权的体现。毫无疑问,香港和澳门是中国的行政区划单位,是中国的组成部分,与内地地区一样,应当遵守《宪法》规定,并分别受《香港特别行政区基本法》与《澳门特别行政区基本法》的约束。港澳参与南沙“粤港澳合作示范区”建设的主体身份是中国国内的行政区划。事实上,粤港澳合作示范区不仅涉及经贸往来方面,更涉及政府合作、司法协助、社会参与等层面,其范围远远超过国际法上的“自由贸易区”协议,而是国家为了本国区域更好发展,在更深层次上制定的区域合作发展战略安排,类似于珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区的合作区等。因此,粤港澳示范区建设是同一主权下的行政区划之间所进行的经贸往来和区域合作,应属于国内法问题,只要不违反国际法和WTO规则,一国完全可以对国内事项作出自主安排。“粤港澳合作示范区”使得跨境合作转化为国内法问题,避免了WTO的审查,以及其他国家的“审视”,就如同早期建立经济特区一样,克服了法律上的障碍。①慕亚平:《粤港澳紧密合作的法律依据及相关法律问题思考》,载《当代粤港澳研究》2010年第1期。

四、《南沙新区条例》的基本框架及主要内容

为保障和促进广州南沙新区建设发展,发挥广州南沙新区作为粤港澳全面合作示范区的功能,《南沙新区条例》至少应包含以下几方面的内容:

(一)基本原则

基本原则是法律精神的集中体现。南沙新区“基本法”首先必须确立其基本原则,包括维护国家统一原则、不抵触原则和改革创新原则及先行先试原则等。

(二)南沙新区人大与政府的权限

明确南沙新区人民代表大会及新区政府的权限范围,包括传统的地方权限和先行先试权等。只有清晰厘定人大和政府的权限,理清中央的授权范围,才能明确先行先试所涉及的主要内容、战略地位、价值指向,才能使政府在南沙新区粤港澳全面合作示范区建设中不越位、不缺位、不错位,才能赢得粤港澳三地人民的信赖,从而为粤港澳全面合作示范区建设提供强有力的组织保障。按照先行先试原则,新区政府应当有权就新区管理体制创新、商贸发展、综合配套改革等方面制定相关文件,在南沙新区率先试行;而南沙新区人大亦应有权就南沙新区改革创新试点工作作出决议、决定,并有权对上级人大制定但不适应南沙新区发展的地方性法规在一定范围内提请变通、修改。

(三)管理体制

良善运行的社会治理体制有助于协调计划与市场、公平与效率、政府与市场的关系。为此,“基本法”应当建立健全科学民主的决策机制、高效便民的执行机制、透明公正的监督机制、多元参与的治理机制以及区域合作机制。《南沙新区条例》中有关社会管理体制的规定应包括以下几个方面:(1)专门管理机构及其职责,应当明确有权行使新区管理权限的专门机构及其职责范围,并合理规制其与新区政府之间的关系;(2)民主决策机制,特别是重大事项的咨询和公开机制; (3)产业管理,包括新区发展的基本产业规划、准入制度、金融政策、税收优惠等其他扶持措施;(4)社会管理,通过资金投入、政策扶持、公共服务体系完善等途径,倡导社会管理创新,鼓励并扶持民间机构、行业团体等社会组织科学发展,并充分发挥其参与和监督社会管理的积极作用;(5)区域合作,通过向港澳融资、教育培训、人才引进、技术交流、关税优惠等措施,打造粤港澳合作的良好平台,不断拓展粤港澳合作的渠道和空间。

(四)人才引进及流动人口融入

新区建设需要大量高素质的人才支持。《南沙新区条例》中应当包括人才引进,特别是港澳人才引进的相关内容,包括人才引进的具体措施、引进范围、条件、优惠,以及人才引入后的资源保障和后期培养等等,甚至可以列明当前亟须用人的专业领域。同时,流动人口问题也是南沙新区实现经济增长方式根本转变过程中必须解决的一个重大问题,它直接关系到改革、发展、稳定的大局,关系到有效推进粤港澳全面合作示范区建设的整体进程。因此,流动人口的从业自由、迁徙自由以及与之相关的安置和社会保障安排,也将是《南沙新区条例》中不可或缺的内容。

(五)关于环境保护、科技创新、公共服务等其他内容

《南沙新区条例》还应规定与新区建设密切相关的配套制度,如环境保护制度,包括环境监控及治理标准、环保技术设施、环保产业发展等;科技创新制度,包括科技经费投入、科技成果转化、知识产权保护等;公共服务制度,包括教育、医疗、卫生、文化、体育等公共服务机构及公共服务设施建设等。

(六)法律责任

与当前已有的《规划纲要》、《新区规划》等行政指导性文件不同,《南沙新区条例》应当是具有法律约束力的地方性法规,应当包含刚性的禁止性、强制性条款和法律责任体系,以保障其强制力和执行力。

结语

《新区规划》的正式获批对南沙新区具有里程碑式的重要意义。它标志着南沙的建设发展上升到了全新的高度,也开启了南沙新区充分挖掘自身潜力,科学整合优势资源,全面开展城市建设的崭新时代。《新区规划》获批一年来,南沙新区在谋划发展蓝图、完善规划体系、落实用地规模、拓宽融资渠道、引进重大项目、推进基础设施建设以及强化政策支撑等方面取得了重要进展。2013年年初已落实开发建设项目156个,涉及投资金额3701亿元。2013年3月,新广州·新商机重大项目投资推介会在广州白云国际会议中心召开,南沙新区共与客商签订16项大型投资项目,总金额达1276.6亿元。2013年5月,广州市委、市政府又率代表团赴香港、澳门召开专场南沙新区港澳推介会,签订合作协议24项,签约金额高达2518亿元。目前,南沙新区规划体系已基本成熟,城市功能已基本明晰,大批高端项目进驻南沙的态势已初步形成。

与此同时,南沙新区的相关法律制度建设也逐步展开。事实上,早在2011年10月,作为新区建设纲领性法规的《南沙新区条例》的草拟工作就已经正式启动。2013年,南沙新区立法项目被列入广州市人大常委会立法计划正式项目。目前,《南沙新区条例(草案)》已经广州市政府常务会议讨论通过,报广州市人大

修改、审议。《南沙新区条例(草案)》以先行先试、鼓励创新为指导思想,在落实《新区规划》的各项规定,并赋予其法律效力的同时,以大量原则性规定为新区法律制度创新提供了空间。可以预见,《南沙新区条例》的制定仅仅是构建南沙法治建设示范区的第一步,新区建设的各项具体法律制度将在后续的实践探索和反馈、检验中不断完善。

*本文节选自广东省高级人民法院2012年度重点调研课题“关于南沙新区区域建设中法律制度改革和完善”调研报告。课题组负责人:吴翔(广州市南沙区人民法院院长)。课题组成员:蔡镇顺(广东外语外贸大学法学院院长)、陈昭强(广州市南沙区人民法院副院长)、朱最新(广东外语外贸大学法学院教授)、陈晓红(广州市中级人民法院研究室主任科员)、朱海涛(广州南沙开发区管委会、南沙区政府办公室综合科副科长)、蔡郁生(广州市南沙区人民法院调研科科员)、赵丽(广州市南沙区人民法院调研科科员)、汪瑜(广东外语外贸大学法学院学生)。报告执笔人:朱最新、陈晓红、汪瑜。