论行政裁决案件中的司法变更权

张世民

论行政裁决案件中的司法变更权

张世民*

一、缘起:一则长达十年仍诉讼无果的行政裁决案件

2003年初,A市为改建商业街,对中山路周边房屋实施拆迁。原告李东在该路段拥有一套建筑面积108.83m2的房屋被纳入拆迁范围,其中包含42m2的店面。李东由于与拆迁人A市土地储备中心未能达成房屋拆迁补偿安置协议,于2003年3月24日向被告A市房管局申请拆迁补偿安置行政裁决。A市房管局作出裁决:要求原告只能异地置换房屋或选择货币补偿,店面不予置换。李东对此不服,在复议维持后诉至甲区人民法院,该院一审判决撤销房管局作出的置换或货币补偿决定,责令其重新作出裁决。李东不服上诉,二审法院判决驳回上诉,维持一审判决。判决生效后,被告A市房管局一直未重新作出行政裁决。2006年,李东病故。2009年,李东之子李西申请强制执行,该房管局依据资产评估公司的评估意见重新作出裁决,结果仍然为异地置换房屋或货币补偿。李西再次不服诉至甲区法院,法院一审判决被告超期裁决,确认该具体行政行为违法,因裁决所依据的评估结果早已过了使用期限,且严重背离市场价值,依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法司法解释》)第61条和诉讼过程中新的评估结果作出一审判决,一并解决了双方的民事赔偿事宜。宣判后被告及第三人不服上诉,二审法院以一审法院适用法律错误为由,撤销一审判决,并责令被告重新作出裁决。2011年9月,被告重新作出远低于市场价的裁决结果。李西再次不服,诉至甲区法院。法院一审再次判决撤销被告的行政裁决,并责令被告参照市场价作为拆迁安置补偿标准,对原告与第三人之间的房屋拆迁安置纠纷依法重新作出裁决。判决后,被告不服上诉。目前本案仍在二审中,结案遥遥无期。①笔者曾担任该案一审程序的书记员。文章中当事人姓名均为化名。

一场普通且寻常的拆迁行政裁决纠纷,在历经十年,跨越了两代原告,①在原告李东病故后,其子李西坚持进行诉讼,现在已经是65岁的老人。谈到这场官司,他总是情绪激动,说做好让自己儿子继续打下去的准备。经过从裁决到复议再到诉讼的三次循环之后,仍丝毫未得到实质性的解决。十年间,案件中行政裁决方已更换了三任法定代表人,基于前任遗留问题和自身利益等诸多因素的考量,裁决方在接到法院生效的责令其重新作出行政裁决的判决时,屡次借故拖延,在被强制执行后,又多次滥用行政裁决权,作出严重低于市场价值的补偿方案。而法院在无法律明文规定的情况下,受制于司法权不能轻易干预行政权,替代行政机关自由裁量权之理念,即使一审法院努力作出了尝试,行使了有限的司法变更权,二审法院亦出于谨慎考虑,也判决予以撤销。然而,在横跨十年的曲折历程之后,一切又仿佛回到了原点。原告的利益始终未能得到公权力机关应赋予的保护,致使原告在丧失对行政机关的信心之后,也逐渐丧失了对公民权益保护之最后一道防线即司法机关的信任,其心中通过正常维权途径的观念被不断打击直至最后的损失殆尽,进而让原告走上了上访与诉讼的双重维权道路。

本案既是一场当事人步履沉重的漫长维权过程,又是行政机关滥用行政裁决权的典型范本。由此引发的思考是:行政裁决案件中司法机关能否行使司法变更权?反对的声音是司法变更权可能被司法机关滥用,缺口一旦打开,代替行政机关行使部分行政职权,将会破坏既有的权力平衡结构,后果难以估量。赞同的声音是司法变更权能对行政权进行有效监督,防止行政主体滥用权力,既符合经济效率,又节省各方成本。因双方着眼点和利益对象不同,争执不断,始终未能形成共识。笔者认为,在符合特定的条件下,赋予司法机关对行政裁决案件适当的司法变更权,既属必要亦是可行,是此类案件陷入恶性循环困境之际,值得期待的有效解决路径。本文论述将紧紧围绕该基点展开,对其他类型的行政案件则不作赘述和评判。

二、借鉴:域外行政裁决案件司法变更制度之考察

(一)英国的行政裁决司法救济制度

行政裁判所制度是英国一项颇具特色的制度。它既与行政诉讼有关,也与国家行政管理有密切的联系,是司法制度的辅助制度。②王名扬:《外国行政诉讼制度》,人民法院出版社1991年版,第187页。英国的行政裁判所具有以下特点:(1)在组织和运作上,行政裁判所独立于行政主体,其行使职能不受行政主体的影响和干预;(2)在管辖范围上,行政裁判所既管辖行政案件,也管辖民事案件;(3)行政裁判所审理案件采取准司法程序。其适用的程序与司法程序极为相似,如听取当事人的辨认和陈述,听取证据和辩论,作出裁决需说明理由等。由于自身专业性、公正性以及经济合理性等优势,英国的行政裁判所在解决民事行政纠纷方面起到了不可替代的作用。但除法律规定行政裁决属终局裁决外,一般情况下,当事人对行政裁决不服,既可以向高等法院上诉,也可以提起司法审查。法院不仅有权撤销行政裁判所的裁判,也有权作出变更判决,对当事人之间的争议直接进行实体裁判并予以执行,也可以将案件发回裁判所,让裁判所以高等法院的意见为基础,予以重审或者重新作出决定。①[英]威廉·韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第203页。

(二)美国的行政裁决司法救济制度

美国也设有类似英国的行政裁判所的行政裁判机构,且适用范围较广。在联邦,行使争端裁决权的行政主体主要是指五十多个独立的管制机构,其中最主要的有:联邦商业委员会、证监会、国家劳工关系局、民航委员会等。美国《联邦程序法》没有关于司法变更权的明确规定,《联邦法院法》只是规定了法院的撤销权而没有规定法院享有变更权。但是,1970年的《州标准行政程序法》突破了《联邦法院法》的规定,填补了联邦法没有规定变更权的法律空白,明确规定法院可以取消或者变更行政机关作出的行政裁决。

关于行政裁决的司法审查范围,在美国,法院一般要尊重行政主体的事实裁决权,只审查行政主体的裁决是否合理。但另一方面,法院对行政主体作出的行政裁决又必须进行审查,否则就视为法院未严格履行其法定职责。而这并不意味着法院对每个事实问题都重新作出决定。只有在某些重大问题和对公民权益有重大影响的事实上,法院认为行政主体作出了错误的裁决,才会以自己的判断代替行政主体的判断。

(三)日本的行政裁决司法救济制度

依相对人申请,行政主体通过特定的程序裁决当事人之间发生的争议的过程,即日本所称的当事人争讼。当事人争讼是一项颇具有日本特色的争议裁决制度,它是在平等民事主体之间发生争议时,一方以另一方为相对人向有关行政主体提出申请,由行政主体依据准司法程序,对当事人之间的争议作出裁决。当事人对裁决不服,可以向法院提起诉讼。其特点是参照民事诉讼程序进行,被告是民事纠纷的对方当事人而不是作出行政裁决的行政主体,行政主体是作为第三人参加诉讼。②史华松:《我国行政裁决诉讼中司法变更权的可行性》,载《杭州市委党校学报》2009年第4期。

通过梳理国外类似的制度,旨在考察该制度生长的土壤和环境——在何种条件、标准下运行,借鉴是否符合我国国情,否则极易产生“橘生淮南为橘,生于淮北则为枳”的现象。概言之,虽然英、美、日对行政裁决的司法救济各异,但其共同之处在于都赋予了法院对行政裁决案件的司法变更权。这表明,即使是在严格恪守三权分立的西方国家,也允许司法变更权的存在。但司法变更权的行使应当符合特定的情形和条件,不能是恣意的,须受到诸多实体和程序上的限制。具体到行政裁决而言,裁决的效力不是最终的,特别是涉及当事人重大权益,一旦符合条件,司法机关能直接予以变更。但各国对司法变更均作了不同程度的限制,最大限度保持对行政主体权限的尊重。只要行政主体作出的裁决合理、合法、公平,法院应当尊重其裁决结果,不能轻易用自己的判断来取代行政主体的判断。

三、评析:行政裁决案件中司法变更权行使的条件及性质

(一)司法变更权行使的条件

对于司法变更权行使的条件学界观点不一,但给人的总体感觉是过于繁杂,在实务中很难操作。笔者结合自身的审判实践经验,从便于判断操作的角度,认为行使司法变更权应结合主客观标准来认定。

1.主观方面,行政主体滥用了行政裁决权。如何从主观上界定行政主体滥用了行政裁决权,需依照我国《行政诉讼法》第55条的规定,行政主体作出的行政裁决被法院撤销并责令其重作后,行政主体又以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的裁决结果,则足以认定行政主体存在主观恶意,滥用裁决权。虽然我国《行政诉讼法》第55条对这种情况作了禁止性规定,但在行政权强势、司法权弱势的局面下,受制于缺乏有效的掣肘措施,实践中经常出现行政机关不断挑战法院的底线和权威,重复作出类似的裁决行为,造成司法权束手无策,当事人权利救济陷入穷途的窘境。在该种情况下,我们完全可以借鉴原南斯拉夫的立法经验,①原南斯拉夫《行政诉讼法》第39条规定:如果因同样性质的行政纠纷而行政文件已被撤销一次,而主管机关仍不根据法院的判决完全照搬。对此,法院可以根据实际情况加以认定并根据认定的情况作出判决或裁定。在裁决机关不尊重法院司法判决,敷衍重作的情形下,直接予以变更。

2.客观方面,行政主体作出的行政裁决显失公正。行政裁决的目的是为了解决行政相对人之间的民事争议,这些民事争议一般涉及公民、法人等民事主体的重大财产权益,具有私法的性质特征。故而,行政主体在作出裁决时,既要依据相关的行政法律法规,更为重要的是在作出裁决时,应遵循私法的基本理念和精神,以判断裁决结果是否显失公正。以本文中的拆迁行政裁决为例,裁决机关作出的裁决结果一是未能考虑到相对人的店面置换请求,二是其货币补偿价格远未达到市场价值的一半,显然属于显失公正的情形。此外,司法过程中如果碰到例外情况,难于判断是否显失公正,法院也可借助于相关技术领域的专家,通过司法鉴定等方式来作出客观中立的判断。

(二)司法变更权行使的性质

需予以特别说明的是,本文评判司法变更权的性质建立的前提是,司法变更权的行使应符合上述特定条件且须受到严格的规制。

行政权是国家权力中最广泛、最直接影响公民权益的权力,也是最易发生腐败、滥权和侵权的权力,因此,特别需要最具正当法律程序的司法制约。①姜明安:《服务型政府与行政管理体制改革》,载《行政法学研究》2008年第4期。要防止行政主体滥用权力,就必须以权力约束权力。通过司法最终裁决,以一种公权力撤销另一种公权力的决定并直接进行司法变更,不失为限制和监督行政权过分扩张和专断的有效途径。不同的国家有不同的政治制度,权力分工配置不尽相同。但无论怎样分工,权力都应受到有效监督和制约。在行政机关滥用权力且裁决结果显失公正的情形下,赋予司法机关适当的变更权,并非司法权对行政权的恶意干预,更不是司法权随意替代行政权,而是对行政主体怠于补救自身错误时的一种纠错机制,目的是实现权力运行上的平衡。从权力分工和运行的制度本源分析,笔者认为司法变更权的性质是司法监督,而非司法干预。

(三)对《行政诉讼法司法解释》第61条的修改建议

对行政裁决案件中的司法变更权,我国《行政诉讼法司法解释》第61条规定:“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”该条司法解释是法院除行政处罚显失公正之外行使司法变更权的法律依据,表明了司法也在积极寻求突破和尝试。但这种突破显然是谨慎的,浅尝辄止的。它对一并审理附有两个前提条件,一是其裁决违法,意味着对行政裁决只能进行合法性审查,而不能进行合理性审查,对行政主体的裁量尺度不能干预;二是需要争议的一方或双方当事人要求法院一并解决,法院不能依职权主动审理。回到本文前述案例,即使裁决机关决定的货币补偿远低于房屋的市场价值,也只能由此判断该行政裁决显失公正,而不能轻易判断其违法,二审法院正是认为这属于行政机关的自由裁量,基于这种考量才撤销了一审法院的变更判决。与民事案件相比,行政案件数量少,专业性更强,即使是专业法律人,都未必熟谙相应的法律法规,进行准确的理解。所以,当事人申请要求法院一并解决,难于操作。即使法官出于保护弱势一方的利益,进行善意的提醒和释明,恐怕也极易招致行政机关的反感埋怨和投诉,人为增加法官的责任和风险。笔者建议将该条修改为:“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法或显失公正,人民法院可以一并审理相关民事争议。”

四、现状和成因:我国法院行使司法变更权的现状及原因分析

我国行政诉讼制度自确立以来已二十余载,虽历经风雨,但无论是理论研究还是实务审判,均已取得了长足的发展。较之行政审判的大势,法院在适用变更判决方面的判例却很鲜见,甚至在行政处罚显失公正的情形下,法院都退避三舍,尽量避免适用变更判决,①郑春燕:《“隐匿”司法审查下的行政裁量观及其修正——以<最高人民法院公报>中的相关案例为样本的分析》,载《法商研究》2012年第1期。该文对《最高人民法院公报》自1985年创刊以来至2012年5月总共187期上刊载的76份行政裁判文书进行了细致梳理,结果是人民法院真正运用“滥用职权”标准和“行政处罚显失公正”标准审理行政裁量的公报案例仅有1例。更毋庸说在行政裁决案件中。所以,即使《行政诉讼法司法解释》第61条赋予了法院在行政裁决中的司法变更权,但司法实践中,这种判决几乎很少出现,绝大多数法院都对此持谨慎和消极的态度。面对行政主体滥用自由裁量权,法院和法官却依然停留在所谓的“合法性审查”上,裹足不前。究其原因,不外乎以下几点:一是在权力分工与制衡的分权架构下,法院受制于司法权不能随意干预行政权理念的影响很大,导致法院必然不敢轻易适用变更判决。二是当前法院对行政主体自由裁量权审查上的能力薄弱。司法变更权主要是审查行政主体的行政裁量权,行政裁量的司法审查强度是一个极其复杂的问题,它需要行政法官具备丰富的实践经验、娴熟的审查技能以及谨慎而克制的司法精神。要想变更行政行为,就必须把法官放到行政执法的初始状态中,扮演行政机关的角色,去判断所有事实和证据,权衡和选择法律的适用,而缺乏行政经验的法官很难对专业性和技术性极强的问题作出准确的变更判决。②余凌云:《行政自由裁量论》,中国人民公安大学出版社2009年版,第153页。三是我国目前脆弱的司法环境使法官不敢轻易适用变更判决。在行政权强势、司法权弱势的大背景下,适用司法变更权虽然能够扩张法官的权力,但同时也意味着增加法官的责任。而我国当前的司法环境非常脆弱,法官缺乏权威性和独立性,法官权力的行使仍然受到诸如“错案追究”、“案件请示”等制度的限制,法官面临被追究司法责任的困境。③李哲范:《司法变更权限定与扩大的博弈——以司法权界限论为视角》,载《吉林大学社会科学学报》2012年9月第5期。

五、规制:行政裁决案件中司法变更权行使的宏观和微观视角

(一)宏观视角——司法变更权行使的指导性原则

行政裁决案件中的司法变更权是指法院在审理行政裁决案件时,当行政主体滥用其裁决权且作出的裁决显失公正时,依法部分或全部变更行政主体作出的行政裁决决定。司法变更权体现的是司法权对行政权的监督和制约,应当看到,“法院作出的变更判决中,不仅暗含了一个撤销判决,而且代替行政主体行使了其行政职权”①章剑生:《行政诉讼法基本理论》,中国人事出版社1998年版,第168页。。因此,在行政诉讼中,必须对司法变更权加以有效规制,否则物极必反,极有可能导致司法权的膨胀,进而大肆侵蚀行政权。如何防止司法机关的“手伸过长”,则牵涉到立法机关、行政机关以及法院之间微妙的分权关系。应把握好空间和边界,尽量避免打破权力平衡,以免影响行政权和司法权的合理配置。

首先,行使司法变更权必须充分尊重行政主体的“首次判断权”。应该认识到,法官并非百科全书似的全才。在行政高度技术化、复杂化、多样化的现代社会,在行政管理领域包括属于准司法程序的行政裁决领域,行政机关及其工作人员才是“专家”,熟悉其工作领域内的技术和程序,也更有经验。因此,对于其裁决过程中调取的证据、查明的事实,法院都应予以充分尊重。如果作出的行政裁决所依据的主要事实不清、证据不足,则证明行政主体连民事争议的基本事实都没有查清,法官更不能直接跨越行政程序,在审理过程中依职权主动调查取证,而应当判决撤销被诉行政裁决行为,责令其查明事实,重新裁决,否则就侵犯了行政主体的“首次判断权”。只有在行政主体查明了事实,初步确定了行政相对人权利义务的基础上,才能取代原先违法行政行为的司法判断。②张旭勇:《行政判决的分析与重构》,北京大学出版社2006年版,第188页。

其次,行使司法变更权必须引入合法性和合理性双重审查机制。随着依法治国方略的推进,行政机关的依法行政意识和水平已大幅提高,行政机关滥权的主要表现就是恣意行使其手中的自由裁量权。即使在法治主义原则之下,鉴于行政活动的特性,也不得不在一定的法律框架内承认行政活动或判断的自由,这被称为裁量。③崔冬:《再论扩大我国行政诉讼的司法变更权》,载《西南政法大学学报》2009年第4期。裁量权是现代行政权的核心,正如王名扬先生所言:“现代行政的特点是行政职务与行政权力的扩张,行政权力扩张的明显表现是行政机关行使巨大的自由裁量权力。”①王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第695页。行政裁决行为与羁束行为不同,其性质属于自由裁量行为,如果不在司法审查中设置“合理性原则”,仅仅进行合法性审查,那么对行政裁决进行司法审查就将是纸上谈兵。如何对行政裁决进行合理性审查,本文将从微观视角予以详细论述。

最后,行使司法变更权应当及时,以维护行政相对人的合法权益为目的。《行政诉讼法》开宗明义地指出立法目的有二,一是护权,即为了保护公民、法人、其他组织的合法权益;二是控权,即对公权力进行有效的监督控制。凡是符合行政诉讼法的这两个目的,可通过个案的尝试和运行使该项制度走向成熟。在给予行政主体一次重作的机会后,若其不珍惜补救的机会,视法院生效裁判如无物,再次滥用行政权力,法院可一并解决当事人之间的民事争议,及时作出取代原行政裁决的司法裁判。若认定行政裁决程序严重违法或裁决认定事实不清、证据不足,应判决撤销并责令行政主体重新裁决,或在已查清事实的基础上判决部分或全部变更;若确认行政裁决认定事实清楚,但由于适用法律错误等原因造成裁决错误或不适当,直接判决部分或全部变更。②涂怀艳:《行政诉讼变更判决研究》,浙江大学2002年硕士学位论文,第14页。

(二)微观维度——行政裁量的司法审查技术

司法变更权本质上是一种司法上的自由裁量权,对自由裁量权进行司法审查的核心问题在于对裁量进行有效规制的同时准确把握司法干预的边界,寻求规制与尊重的平衡,界定司法有限与有为的空间。

1.发现司法变更权存在的空间

行政裁决是否合理,牵涉到行政主体自由裁量权的空间和边界,这需要法官在审判实践中探寻和积累。行政裁量的空间来源于法律授权,例如在上述房屋拆迁行政裁决中,相关法律法规授权裁决机关安置或货币补偿的选择,安置中又分为就近安置和异地安置两种,货币补偿也赋予其特定的处理幅度,称之为选择裁量。当然,如果细致区分的话,选择裁量中还包括行为方式的选择、处理幅度的选择、程序的选择、时间的选择等等。对于法律效果的确定,是否采取措施、采取何种措施、何时采取措施、根据何种程序采取措施,立法者无法一一明确规定,只能授权行政机关在执法过程中,根据案件具体情况,审时度势,作出适当的选择与判断,这就是典型意义上的行政裁量权,③王贵松:《行政裁量的内在构造》,载《法学家》2009年第2期。由此构成了行政裁量的空间。

2.甄别行政裁决中行政裁量的违法形态

(1)裁量滥用。是否滥用了裁量权主要从行政裁量的过程和结果来判断,主要审查行政裁量决定是否存在不适当的目的,是否考虑了相关或不相关因素,是否违反了平等对待原则,裁量结果是否显失公平等。行政主体应当根据法律授权目的行使裁量权,如果具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的、则构成目的不适当。①余凌云:《行政自由裁量论》,中国人民公安大学出版社2005年版,第86页。法官在审查时,可以借助于行政主体实施行政裁决的目的,相关案件的背景因素等角度判断。判断行政裁量决定目的是否适当较为常用的一种审查技术——如果撇开行政主体所追求的实际目的,其是否仍然会作出同样的行政决定,假如是,那么不适当的目的就不是影响裁量决定的主导因素,反之则是。②余凌云:《行政自由裁量论》,中国人民公安大学出版社2005年版,第95页。

(2)裁量的不适当拘束。行政主体应当行使而不行使裁量权即构成对裁量的不适当拘束,或称裁量怠慢。其原因可能是行政主体错误地认为受强制性法律规定约束不具有裁量权,或僵化地执行行政规则,刻板的遵照行政惯例,不知变通,也可能是行政机关有意不行使裁量权。③霍振宇:《行政裁量之司法审查》,载《行政执法与行政审判》(第2集),中国法律出版社2012年版,第42～43页。司法实践中,不少行政主体面对被诉行政行为,通常解释为根据惯例一向如此,一旦变化将引起政策的不连贯、标准的不统一、社会的不稳定。这种推诿并且不负责任的做法实际上架空了法律赋予的行政裁量权。

(3)违反比例原则。比例原则是从目的和手段的关系角度为行政裁量设定的审查标准,其显现出层次分明、层层递进的思维论证方式,是比较理想的用来评价行政裁量实质内容优劣的审查工具。比例原则由三项内容构成,一是适当性,即行政行为必须适合于增进或实现所追求的目标,如果行政机关所采取的措施根本无法推进或者有助于达成特定的行政目标,就属于选择了不适当的手段而违背适当性原则;二是必要性,即行政机关应在相同有效地实现行政目标的诸多手段中,选择对公民权利最小侵害的手段;三是均衡性,即采取行政行为对公民权益造成的损害不得高于所实现的公共利益。④蒋红珍:《论比例原则——政府规制工具选择的司法评价》,法律出版社2010年版,第40～41页。比例原则是规范、制约行政裁量权而创立的一项行政法基本原则,属于行政合理性范畴。有些学者甚至将其与民法中的诚实信用原则等同起来,称其为行政法中的“帝王条款”。比例原则虽然在行政法中没有明确的规定,但在司法实践中已得到普遍认同。最高人民法院早在(1999)行终字第20号汇丰公司诉哈尔滨市规划局一案中就适用了比例原则。该案判决中明确指出:“规划局所作的处罚决定应针对影响的程度,责令汇丰公司采取相应的改正措施,既要保证行政管理目标的实现,又要兼顾保护相对人的权益,应以达到行政执法目的和目标为限,尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。而对上诉人所作的处罚决定中,拆除的面积明显大于被遮挡的面积,不必要地增加了被上诉人的损失,给被上诉人造成了过度的不利影响。原审判决认定该处罚决定显失公正是正确的。”

3.把握行政裁量的司法审查限度

行政裁量的违法性是进行变更判决的前提条件。然而,违法与不合理的界限在个案中却不是固定的,一成不变的,它随着司法审查强度的不同而变动不居,而司法审查强度又要受到审查范围、审查标准等因素的影响。一般而言,司法审查的范围越宽泛,标准越严格,司法介入行政的程度就越深,司法审查的强度也就越大;反之,审查的强度就越小。①霍振宇:《行政裁量之司法审查》,载《行政执法与行政审判》(第2集),中国法律出版社2012年版,第48页。审判实务中,对行政裁量的司法审查不能无限扩大,否则极易与道德标准相混淆,使司法不堪重负。相反,司法应当尊重行政裁决在特定领域的判断与裁量,奉行有限审查的原则,只有在行政裁决机关滥用其行政裁决权且裁决结果显失公正时,才能适用变更判决。对判断是否属显失公正情形,可借助于其表现形式和标准来认定:如畸轻畸重、反复无常,违反比例原则、平等原则及违反法律的宗旨、目的,等等。

事实上,行政裁量的司法审查强度是一个极其复杂的问题,它需要行政法官具备丰富的实践经验、娴熟的审查技能以及谨慎而克制的司法精神。唯有如此,才能把握不同的审查强度,举重若轻,针对个案情况,作出清晰而准确的判断。

结语

个案中的司法变更权行使看似虽小,却关系到司法权和行政权的分工和制衡,牵一发而动全身。故其行使应当是谨慎的,但谨慎并不意味着不可行。个案中合理的司法变更一旦成为典型案例,对行政主体将会起到警醒监督作用,对推动行政权更加规范的运行,促进行政机关依法行政水平的提高,大有裨益。“制度的起源并不在于构架或设计,而在于成功且存续下去的实践。”②[英]弗里德利希·冯·哈耶克:《自由秩序原理》(上),邓正来译,三联书店1997年版,第61页。笔者从一名从事行政审判实务法律人的视角出发,提出行政裁决案件中,在特定条件下赋予司法机关司法变更权,不仅是必要的而且是可行的,以期能为司法变更权这个宏大的命题提供一点借鉴和参考。

*作者系江西省南昌市西湖区人民法院行政庭副庭长,法学硕士。