浙江省基层社会治理民主化创新的特点、路径及展望

曹永义 楼 东

（中共台州市委党校 浙江 台州 318000）

社会治理，就是政府部门、私人部门、社会组织通过这种战略合作伙伴关系来解决社会事务、社会矛盾、社会问题。社会治理需要依靠民主。选举是民主的本质，是民主的直接体现和基础。在选举民主不能完全解决的领域积极推行协商民主，通过咨询、听证、协商等多种形式可以实现决策的科学化、民主化。在中国特色社会主义民主政治发展道路上，只有把选举民主与协商民主两种社会主义民主的实现形式密切结合起来，才能更好地实现人民当家作主。改革开放以来，浙江省广大基层群众和各级基层组织在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等基层治理的各个方面进行了大胆探索，勇于创新，并积极推动着基层社会治理不断向新的广度和深度发展，许多做法走在了全国的前列。在浙江省县、乡、村三级基层社会治理中，选举民主与协商民主二者的有效结合，不但推动了基层民主建设，而且使得村民自治以及乡镇治理更加合理化、程序化、规范化。

一、浙江省基层社会治理民主化创新的概况和特点

（一）浙江省基层社会治理民主化创新的概况

改革开放以来，浙江省在基层社会治理领域涌现出了三大典型经验：一是温岭市的民主恳谈，二是乐清市人大的人民听证制度，三是杭州市的复合主体模式。这三条经验分别是基层自治层面、人大层面和政府层面的制度创新。近年来，浙江省又涌现许多基层社会治理的民主创新实践。

1.以人为本的新机制。如衢州市“三民工程”，尝试全面建立民情档案，深入开展民情沟通，为民办事全程服务。以村为单位，在全市106个乡（镇、街道）建便民服务中心。在改善外来人口管理的方面，涌现了慈溪市的“和谐促进会”、诸暨市的“协同式服务管理”、奉化市的“力邦社区模式”（企业化运作、社区化管理、人性化服务）、玉环县的“以外管外”的外来人口管理模式、台州市路桥区的“流动人口参政议事”工作机制等。

2.利益调整的新探索。义乌市出现了工会社会化维权，实现了维权力量社会化、维权网络社会化、维权手段社会化。温岭市出现了行业工资集体协商机制，建立劳动关系和工资协调、协商、调整、监督机制。宁海市出现了乡镇实事票决制，由乡镇人大代表票决乡镇实事工程，形成了党委、政府、人大“三架马车”既各司其职又互相契合的工作机制。

3.社会参与的新途径。武义县后陈村首先出现的村务监督委员会，建立村级组织的分权制衡机制。杭州全市推行的开放式决策，成为网络时代地方政府决策创新制度化、规范化的典型。新昌县儒岙镇里外岙村出现乡村典章，典章在程序上保证了党组织的领导地位，规范了村里的事务。嵊州市出现“八郑规程”。“八郑规程”的制定也表明了浙江基层民主发展逐渐转向对农村公共事务治理的发展趋势。浙江天台县实施了“民主决策五步法”，针对村级事务决策程序进行了具体的规定，是后选举阶段村级民主机制的重大创新。浙江省岱山县东沙镇泥峙社区召开户代表会议制度为社区的民主治理开创新的探索。

4.民主选举的新领域。2005年以后，杭州市余杭区出现了自荐海选，目前已经成为浙江省村委会选举的主要方式。2008年以后，村干部创业承诺制在金华市4000多个村庄普遍推行。台州市路桥区委于2004年11月在浙江省率先实施了县级党代表的直选工作，党代表改为直接、差额、竞争选举。宁波海曙区社区居委会直选，实现了选聘分离、社工职业化，打开了社区自治的民主空间。诸暨市出现选举医疗纠纷调解委员会，实现人民调解和专业调解的有机结合。温州的民间商会从产生、组织建设到日常运作，都体现出了现代民主的价值和精神，是温州民营企业家阶层自发进行的一场民主的实践。

5.协商沟通的新平台。近年来，浙江省出现了台州市公安局主导的警民恳谈、诸暨市新时期的大调解工作格局（枫桥经验的新进展）、杭州德加社区的“网络协商民主”等等。“天台效能网”自2004年创建以来，该网站点击率突破133万人次，民意直达栏目发帖3万多条（不包括跟帖），成了倾听民声、集中民智、为民解困的平台。“萧山网络问政平台”2013年1月1日正式上线，全区114个镇街、部门、单位全部纳入“网络问政”对象。丽水电视问政由每月一次的“问政进行时”和每年一次的“问政面对面”两个专栏组成，形成常态化的电视问政节目。

（二）浙江省基层社会管理民主化创新的特点

无论是村级、乡镇还是县级治理路径图，浙江省的社会治理创新，从内容和形式上都体现了一个原则，就是由党委设计策划方案，广大基层群众积极参与对基层社会事务的监督，基层党委政府的主导作用和公众的参与的作用两者缺一不可。浙江省基层社会治理创新经过不断探索、深化、完善和发展，部分已经初步臻于制度化、程序化、规范化，扩大了基层民主，改善了党在基层的领导方式和执政方式。一些成功的实践体现出了党的领导、人民当家作主和依法治国这三方面的统一。

1.尊重人民群众的社会治理主体地位。在基层社会治理创新中，浙江省基层党委政府都是从扩大民主参与入手，以尊重和保障人民群众当家作主为目的，保障公民的知情权、表达权、参与权、监督权以及救济权，同时充分发挥人民团体联系群众的作用，人民群众真正成为社会管理的参与者和受益者。

2.不断完善协商民主的程序和制度。2000年，民主恳谈在浙江温岭市得以确立。经过十多年的发展，现已演化为形式多样的稳定制度，包括民主沟通会、决策听证会、决策议事会、村民议事会、重要建议论证会、村民代表监督管理会、党代表建议回复会、警民恳谈等。民主恳谈的范围由村级扩展到乡镇和市（县）机关部门、企事业单位和城市社区，内容和形式不断丰富和发展。并从体制外的商议形式演变为体制内的常规化的民主载体。

3.以民主议事来实现民众的有序参与。浙江省基层民主治理涌现的民主议事模式主要有党员议事制度、党群议事会、政协社区议事会、村民评议会等。这些议事会制度，来自于浙江省基层的民主实践，最贴近民众的现实生活，最能解决民众面临的实际问题。有利于人民群众的有序政治参与，有利于促进社会公共利益。

4.以集体协商来规范群众收入分配。民企职工代表与企业代表依法就企业内部工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行平等协商，在协商一致的基础上签订工资协议的行为。这先后在外来务工人员较多的温岭市和义乌市先后出现，义乌的工会还出现工会社会化维权机制。

5.以旁听和网络参与来扩大公民参与。如群众旁听政府工作会议，旁听本地区重大公共投资项目，旁听事关群众切身利益的公共服务决策等。网络参与是信息时代的一种新的协商民主形式，网络参与，有利于拓宽参与渠道，有利于推进政府与公众的直接对话。这为扩大人民群众的政治参与，推进基层民主提供了有效的制度安排。

二、新时期浙江省基层社会治理创新的路径选择

（一）要逐步达到“四个实现”

一是实现扩大参与和有序推进的妥善安排。通过社会治理创新，扩大群众参与，突出重点，分类指导，整体推进。二是实现政府职能与群众需求的有效对接。以群众需求为导向，进一步健全完善基层民主选举和协商制度的组织领导体制和政府管理机制。三是实现民主形式与民主内容的有效统一。树立城乡民主管理制度整体推进、协调发展，以形式完善民主内容，以内容完善民主制度。四是实现省域统筹与地区探索增强社会活力。把保持和增强社会活力作为社会治理创新的重要目标，尊重和鼓励干部群众在社会民主治理中的创造性实践，认真总结和积极宣传推广社会治理创新的成功经验。

（二）要处理好“四个关系”

要正确处理好四个关系，统筹规划和有机推进关系，有效继承与探索创新的关系，党的领导与群众自治关系，有序参与和扩大范围的关系。

（三）要着眼于“四项工作”

一要把社会治理创新纳入党委政府全局工作之中。要认真总结和积极宣传推广民主治理理的成功经验。浙江省社会治理创新要扎实稳步推进，还要把社会治理和服务创新作为对党政机关、民主党派、人民团体和国有企事业单位的基本要求，列入年度考核，形成了鼓励创新的长效机制。

二要逐步形成选举、协商的基层新型社会治理体系。要积极引导农村村级组织的换届选举、工作规则和村务公开、民主治理制度，积极引导和充分发挥城乡基层自治组织和社团组织在协调利益、化解矛盾、维护稳定中的作用，推进自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，社区建设、社会工作者队伍建设和社会组织建设，初步形成以农村、社区为主的新型社会治理体系。

三要逐步实现基层治理和社会组织的模式创新。在浙江省的实践过程中，治理主体，治理过程、治理手段的演变，实现了政府主导下的治理参与主体多元化、治理过程民主化、治理手段多样化。政府间权限、职能分工不合理，是我国现行体制的一大痼疾。在县、乡两级政府需要进一步推动地方经济发展和体制创新的新实践。

四要逐步完善下情上达的民意沟通机制。建立通畅的下情上达渠道，一直是浙江地方政府创新实践的重要内容，并在20世纪90年代后期及新世纪初的政府创新实践中占据了特殊的地位。从某种意义上说，创新民意沟通机制，构成了90年代后期直到当前广泛兴起的政府创新实践的逻辑起点。

三、结语和启示

选举民主和协商民主是中国特色社会主义民主的主要内容，符合中国一直将发展民主作为改革重要内容的主流观点。共产党的领导是我们最大的政治优势，要发扬我们党密切联系群众的优良传统和善于组织群众的政治优势，确保共产党员成为社会治理的中坚力量。要在社会转型过程中实现社会的“再组织化”。更好地发挥社会组织自我服务、自我教育、自我管理、自我监督、自我发展和表达诉求、维护权益、有序参与、社会协商、化解矛盾等作用。

（一）要适应基层社会民主治理的时代变迁。一要从战略上构建具有较强社会整合力的纵向横向网格化的组织体系，提高基层社会治理组织在地区的影响力和调控力，是基层党和政府面临的新的前沿性课题。二是社会利益的多元化要求执政党承担起整合城乡社会治理的重任，以最小的成本取得基层社会治理整体效益的最大化。三是要适应时代的需求。基层社会治理要从传统转向现代，使基层社会治理价值功能具有民主时代性。

（二）要实现基层社会民主治理的优势互补。一是协调城乡基层社会治理，把农村和社区社会治理作为有机整体，作为地方政府的发展规划主体内容之一。二是以共享为基础实现基层社会民主治理，通过资源整合、共建共享，城乡之间实现优势互补、有效对接、提高效率。

（三）要改进基层社会民主治理的实现路径。一是有效实现体制共融，构筑城乡对接的基层社会动态治理机制，构建城乡均衡的党员人才的管理保障机制；二要顺应组织形态变动性、组织形式多样性和人员活动流动性的趋势，在城乡空间上布点联网，整合组织；三要变革现有的基层社会管理格局。形成基层社会民主管理的新格局是系统工程，需要引导各方面力量形成联合动力。

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