近年陕西农村城镇化实践样态分析

司武林

（陕西师范大学政治经济学院 陕西 西安 710119）

一、近年来年陕西农村城镇化状况

（一）城镇建成区面积和城镇规模扩大。城镇化的首要标准是城镇建成区面积，即通常所说的“镇区”，它反映着公共基础设施覆盖状况和城镇规模，也直接决定城镇对周围村落的辐射能力。2001～2009年，陕西省农村城镇建成区面积增加39.8平方公里，平均每个镇仅扩大0.05平方公里。此后，陕西省《关于加快重点镇建设推进全省县域城镇化的意见》提出，2012年107个重点镇镇区人口要达到260万，面积要达到320平方公里。这种速度和规模都远远超过了前些年的总和，“重点镇”遂成为带动农村城镇化的主力。

（二）镇区人口和非农人口缓慢增加，带动非农产业发展的能力逐渐提升。镇区人口数量，反映城镇对农村人口的吸引力。陕西的情况很不乐观。1996年全国第一次农业普查数据显示，相比于西北地区其他省份，陕西农村城镇镇区平均人口和非农人口数量均居末位。直到2007年，50%以上农村城镇镇区非农人口尚不足1000人。[1]2000～2009年10年间，全省建制镇镇区总人口增加12.8万，增量不大，但实施“重点镇”建设以来，已呈现加速趋势。2010年全省农村城镇非农人口占总人口的比例，已经提高到34.13%。[2]

（三）基础设施和公共服务较快增长，但对乡村人口的“拉力”不大。2006年陕西省第二次农村普查数据显示，陕西农村有电力、通讯设施的乡镇比例在70%以上，有常规交通、广电中转站和实施集中供水的乡镇比例在50%以上，有医疗卫生机构的乡镇占到98.7%；有敬老院和垃圾处理设施的乡镇比例分别为22.6%和35.6%。但文化教育、公共绿地、生活污水处理设施等比例很低，均不足10%。[3]农村城镇日常生活优势不强，对乡村人口的“拉力”不大。

（四）地域城镇群初具规模，但城镇体系互动尚待加强。经多年建设，陕西省三大地域间，农村城镇群基本成型。截至2012年，关中地区共有8座城市和447座农村城镇，其中，超大城市1座，大城市2座，形成了城镇密集地带。陕南农村城镇增加到459个，其三座核心城市中，汉中、安康已均发展为中等城市，商洛为小城市；陕北的县域城镇也增加至228个，两个核心城市，延安为中等城市，榆林为小城市。但因自然原因，地域差别仍较大，“2010年全省小城镇密度为4.49个/1000km2；关中地区小城镇分布密度是陕北地区的2.73倍，是陕南的1.42倍。”[2]全省城镇体系互动尚待增强。

二、当前农村城镇化的主要问题

2011年，笔者开展了陕西省县域城镇化专项调研，调查对象是经抽样选择的6个重点镇。①这些重点镇是陕西农村县域城镇的代表，从中可以反映制约农村城镇化的主要问题。如无特别说明，下文的图表数据均来自本次调研。

（一）要素聚集困难。城市化的第一个规律就是要素聚集，城市优势也正是以此表现出来。农村城镇化首先需要产业、人口、土地三个基本要素的聚集，但三者之间具有复杂的制约关系。如何拆解要素聚集中的连锁制约，是首要问题。

1.非农产业发展需要人口聚集。镇区人口密集才能形成消费和服务市场，但农民大多不愿意移居镇区。“这是由于小城镇不能为农民提供足够的就业岗位和一定的工资水平，调查显示，农村劳动力在城市的就业概率是小城镇就业概率的4.59倍，小城镇的就业概率仅为11.3%。”[4]非农产业发展因此受到制约。

2.非农产业发展还需要建设用地。非农产业发展也需要更多的建设用地。周围村庄的耕地当然是首选，但又受制于国家对耕地的严格控制和农民的反对。近来很多地方尝试以“土地置换”②解决问题，但其政治风险极大。目前，似乎是在用优惠政策缓解矛盾。2009年，陕西省就给予重点镇建设用地优惠；2011年，对于新确定的31个重点示范镇，又明确给予每镇1000亩用地指标。权宜之计不能作为可持续发展的支撑，更不可能大范围推广，还需要探讨科学机制。

3.人口集中又依赖城镇的聚集能力。城镇聚集能力取决于基础设施、生活服务、就业程度等多个方面。这些方面聚集状况不佳，人口聚集必然困难。2010年，陕西农村城镇人口聚集指数为-1.54，在24个省份中排名第19位。[5]

综上所述，在复杂多层土质条件下，不同结构特征的筒型基础沉贯施工会体现出极其复杂的性态。如何准确预测筒型基础下沉阻力和合理施加控制下沉力仍然是筒型基础应用问题的研究热点，尤其筒型基础结构型式、尺寸效应和多层复杂土质条件下，筒内外土体渗透率变化规律、吸力施加对筒内土塞响应模式及土塞运动对临界吸力的提高机理等研究对于筒型基础施工安全性态控制起着核心作用。

（二）“凋零”的乡村传统。

在城镇化大刀阔斧的一路前行中，中国传统乡村生活正悄无声息地走向凋零。“中国的村庄有着几千年历史，形成了自己独特的文化和品格。在城市化的趋势下，如何兼顾农民对美好生活的需求和保存村落文化，是一个难题。”[6]城镇化需要考虑现实发展，也需要认真思考其价值，尤其是传统乡村和乡村生活的人文价值。

另外，我国的城镇化中，农业活动往往被视为阻碍因素，这正是不少地方无所顾忌地减少耕地、削弱农业和驱赶农民的直接原因。这种曲解，已经使城镇乡村两受其害。“无论是发达国家早期城镇化的做法，还是发展中国家‘过度城镇化’的实践，其所以产生了一系列不良后果，一个重要的原因就在于把推进城镇化看作是与农业经济发展毫无关联的过程，制造了农村经济与城市经济的二元对立。”[7]应该看到，农业产业化、农业技术革新，农业生态功能提升等，都将使城镇化获得持续支持，二者并不存在根本矛盾。

（三）新生代农民工带来的不确定性。

近年来，“新生代”农民工问题骤显，而核心问题正是他们的城镇化。不同于其父辈，“新生代”农民工有诸多全新特点。首先，他们的乡土记忆稀薄，对农村几无留恋；其次，他们的城市向往强烈而坚定，努力要“做城里人”。数据表明，陕西农村外出务工人员中，30岁以下的已占51.4%，而县内务工的仅23.7%，高达76.3%的人都属异地务工。[2]而他们以后的迁移流向尚不确定。这为农村城镇化埋下了极大的隐患。现在村落生活的人口，移居城镇的愿望与可能性均相当微弱；如果新生代农民工及其子女始终不向县域城镇流动，那么县域城镇将面临更危险的“空壳”状态。近几年的城镇化相关制度改革，则加大了农村青年疏离农村的可能性。农村城镇化“为了谁”？事关农村城镇化的根本走向。

三、解决现存问题的措施

（一）以产业聚集吸引人口聚集

1.以“一村一品”的优势吸引人口聚集。多年来，陕西的“一村一品”建设成效突出。据不完全统计，到2007年左右，陕西省达到“一村一品”标准的村已发展到1000多个，占全省农村总数的3.5%。[8]在实际发展中，“一村一品”也逐渐扩大为“一乡一业”和“一县一业”。2007到2009年间，陕西省已有“一乡一业”建设乡镇329个，“一县一业”建设县区35个；主导产业从业农户80多万户，从业人员200多万。县域城镇应利用这种优势壮大产业、吸引人口聚集。

（二）形成市场融资机制

多年来，人们已经取得共识：应该通过市场机制吸引民间资本进入，以弥补城镇化资金的不足。我国大量民间资本投资无门的现象极为普遍。陕西也不例外。仅以居民存款为例，2000~2009年，全省城乡居民储蓄余额增加5209.5亿元，年均增长17.2%；仅农业存款余额即增加424.3亿元，年均增长25.6%。[9]但缺乏市场融资机制。如果机制建立，农村城镇建设可以达到社会和个人的“双赢”。

（三）科学定位“重点”

调查发现，当前重点镇建设还有某些偏差，需要准确定位“重点”。

1.基础设施建设应该与生活服务机构建设并重。多数重点镇仍偏重硬件设施建设，生活服务机构明显滞后。如，西安市户县××镇的15项建设规划中，与居民生活服务大体相关的仅4项，医院、幼儿园、养老院、社区服务中心等生活服务机构都未列入。重点镇居民满意度最低的也恰恰是生活服务设施（见表1）。

表1 镇区人口的满意度

2.城镇化制度改革的重点应定位于保障农民利益。陕西省推进县域城镇化的相关政策中，对户籍、社会保障、农村土地处理等做了具体规定。主要内容是：在重点镇实行“居民户口”的一元化管理；鼓励农民落户镇区后自愿退出宅基地或承包地，而完全享受城镇低保、医疗、失业、工伤和生育保险等待遇。

图1 重点镇镇区住户户口状况（%）

图2 退还耕地和宅基地的打算（人）

但在调查的六个重点镇中，仅有一个镇已实行居民户口，占全部调查对象的11%（见图1）。在本镇务工3年以上的146人中，愿意落户者仅66人，加上愿意落户县城的也才139人，仅占调查对象的45.6%。究其原因，在农村社会保障体系没有充分建立的情况下，农民落户重点镇的待遇，还远远不如农村耕地、宅基地的保障更实惠。所以，他们可以在城镇生活，但不会轻易退出农村（见图2）。

以重点镇建设为核心的县域城镇化，是对城乡对接的有益探索，是现阶段陕西农村发展最强劲的动力。当前，应该继续注重完善城镇功能，努力提升质量，积极探索陕西农村新型城镇化的可持续发展机制。

注释：

①这6个镇分布于关中和陕南地区，以关中地区为主。抽样时充分考虑了区位、经济状况、产业基础等方面的差异，以体现其代表性。调查对象为镇区从事非农活动的各类住户。

②土地置换，其实就是让农民集中到城镇生活，农村的大量宅基地可以复垦为耕地，而与城镇接壤的耕地则转为建设用地。

［1］井水，王礼力.陕西省小城镇发展研究［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2009（3）：74.

［2］陕西省统计局.陕西省第二次农业普查主要数据公报［EB/OL］.陕西统计局信息网.http：//www.sn.stats.gov.cn/news/qsgb/200861291833.htm，2008-6-12.

［3］党兴华、邹华.陕西省小城镇发展模式研究［J］.西安石油大学学报（社会科学版），2012（1）：23.

［4］肖莎.小城镇发展战略研究述要［J］.城市发展研究，2004（5）：24.

［5］徐晓勇，罗淳.中国小城镇人口集聚能力的省际比较分析［J］.西北人口，2013（4）：4.

［6］邓聿文.那些即将消失的村庄［EB/OL］.http：//hsb.hsw.cn/2010-08/21/content_7834036.htm，2010-8-21.

［7］王德勇，王悦华，李友华.农村城镇化发展问题探索［M］.北京：中国农业出版社，2005：83.

［8］路高信，王俊清.陕西省实施一村一品工程的实践与启示［J］.陕西综合经济，2007（1）：24.

［9］郭秦川.金融机构存款快速增长的因素分析［EB/OL］.