以服务营销视角构建政府的公共服务新模式

李延松 姜文芹

（山东工商学院 山东 烟台 264005）

中国正步入公共服务需求快速增长和利益关系深刻变化的重要时期，这一现实给政府扩大社会管理和公共服务职能提出了严峻的挑战。所以，必须实现以公共服务为目标的政府转型，而要顺利地实现这一转变，在公共服务市场化改革的今天，政府服务有必要引入市场营销机制，借鉴和运用现代企业服务营销的思维方式，构建当代政府公共服务运行的全新模式，以便于有效满足老百姓日益增长的公共需求，提高政府管理的水平和绩效，并更好地实现政府的作用与价值，实现社会的和谐共建。

一、建树政府公共服务营销理念——公众即顾客

政府公共服务营销就是指政府及其职能管理部门在处理社会公共事务的过程中，做到以公民需求为导向，借用企业营销的理念、方式和方法，提供令社会大众满意的公共产品和服务的过程。在这个过程中，公众就是政府的“顾客”或者“客户”，并以纳税者身份享受政府服务，政府则以“企业”的身份向公民提供优质的适销对路的公共产品。[1]现代营销观念强调：微观企业的一切行为都要以市场需求为转移，以顾客满意为宗旨。在公共服务市场化的改革中，政府及其官员必须通过转变观念，一切以公众顾客为中心，积极提供人性化、便利化符合公众需求、令公众满意的服务。公众作为公共服务的消费者和政府机构的顾客，他们会通过对服务方式和内容的选择来影响政府机构的行为。因此政府在提供服务的过程中，通过建树科学的营销理念将产生以下积极效应：一是利于政府摆脱传统观念的束缚，从“政府本位”变为“公民本位”，树立“以民为本”、“执政为民”的新时期行政价值观，形成现代政府所应有的“公众即顾客意识”。二是利于提升公共产品的品质，增加公共服务的种类，增强供给的针对性，降低公共服务成本。三是利于政府重视运用有效的信息手段加强日常沟通，减少与公众之间的信息不对称，建立起以公民“满意度”为导向的政府绩效测评体系。四是利于政府注重自身形象建设和传播，以良好的形象争取社会公众最广泛的拥护和支持[2][3]。

二、把握政府公共服务营销环境——SWOT分析

任何企业或机构的营销战略与策略都是建立在对环境现状的分析，以及对未来局势把握的基础上。1971年哈佛商学院的K.J.安德鲁斯在其《公司战略概念》一书中首次提出了SWOT环境因素的综合分析方法，并逐渐得到广泛认同。其中S（Strengths）和W（Weaknesses）指的是企业内部的优势因素与劣势因素；O（Opportunities）和T（Threats）是指企业外部的机会因素和威胁因素[4]。在西方宏观经济学的核心理论中，政府、企业和家庭往往被看作是三个平等的主体，它们既相互关联而又有各自的运行规律[6]。可见，如果把政府视作一个独立的社会经济主体，引入SWOT法对公共产品的营销环境进行分析也是必要和可行的。通过SWOT分析，政府可以很好地把握当地的公共市场环境状况，并结合自身条件去制定和实施合适的公共服务营销策略。例如，某地政府机构的SWOT分析框架（见图1）：

图1 SWOT分析框架

SWOT框架实则是政府在对环境扫描的基础上，建立起的一个包含着各类内外关键要素的十字形图表。利用这一图表，政府的相关决策部门就可以对当地经济与社会发展有着重大影响外部机会和威胁与政府自身存在的优势和劣势一一对应，从而为制定最佳的公共服务营销战略与策略提供准确可靠的依据。

三、准确进行公共服务营销定位——STP战略

我国正处于市场经济的转型期，公共服务市场化是大势所趋，市场化必将导致竞争的激烈化，政府必须依据市场竞争要求的操作规范进行职能转变，解决好政府的职能定位问题。从现代市场营销的角度，解决定位问题应遵循STP战略步骤，即目标市场营销战略（见图2）。

政府是由多个任务不同的部门组成，而各个部门有着不同的职责分工，要做好本职工作，各职能部门在开展公共服务营销之前，首先，要依据市场细分的要求，在对公共服务市场调查的基础上，找到引起人们需求差异的诸多变量，如地理条件、收人水平、职业特征、风俗习惯等，并运用这些因素或变量将一定社会范围的人们分成多个不同的利益群体。其次，根据机构部门的工作任务及职责目标选准所要服务的利益群体，即目标公众顾客。最后，在分析了解目标顾客对本部门服务需求的基础上，确定自己的服务定位，从而提供有特色的针对性强的公共产品或服务。只有这样，公共服务才能有效满足公众的需求，政府服务才能真正体现“急老百姓之所急，想老百姓之所想”，做到“情为民系，利为民谋”，从而也才能适应当今竞争的公共市场环境。[5][6]STP战略的实施也有利于政府抓住公共服务中的主要矛盾，发现关键问题，避免盲目性，增强服务的可行性及提高效率。

四、制定政府公共服务营销策略——7P组合

服务好公众永远是政府工作的重中之重，也是政府存在的意义和价值体现。公共服务属于服务性质的产品，政府要增强服务意识，提高服务水平，推动由管理型政府向服务型政府的转变就需要制定和实施服务营销策略。服务营销策略由产品（Product）、价 格（Price）、渠 道（Place）、促 销（Promotion）、人员（People）、有形展示（Physical evidence）和过程（Process）七个要素构成，即各个营销策略要合理搭配有效组合，以最佳状态服务于目标市场，简称为7P组合策略[7]。政府各部门必须针对自己的服务对象——目标公众，并紧紧围绕服务定位设计出合理的7P组合，以便在有效满足社会、企业和公众需求的同时，使政府自身的目标得以全面实现。

1.打造优质适用的公共服务产品策略

图2 STP战略步骤

政府的职能是服务而不是管制，打造优质的公共服务及产品是政府应尽的责任和义务，也是政府服务营销富有成效的根本保证。因为在公共服务市场化的今天，政府不是唯一的提供者，而是还有许多的具有市场经验的企业组织、非政府亦非企业的第三方组织，甚至是国外的更强大的竞争者参与到公共服务的提供过程中，这样一来，公众就会有着较大的选择权和选择空间，只有把公众视为顾客，为公民打造优质的公共服务产品才能保证政府具有相对的竞争优势。政府为公众提供的服务及其产品包括的范围广，种类多，涉及诸如城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会政治、经济、文化活动等提供政策制度保障，以及区域发展规划等凡是与公众现实与潜在需求相关的任何公共事物。政府在规划打造公共服务的过程中要以适用为前提，以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。在对服务项目的设计和服务质量的规定中，一切服从于公众的客观需求出发，以公众的满意评价为准则，避免主观臆断而导致脱离公民的实际需求状况去盲目超前或滞后，更不能带有行政性和强制性色彩，要在保证服务质量的同时强调服务的针对性与实用性。

2.降低公众享用公共服务成本的价格策略

公共服务价格是指政府有关部门制定的、公众顾客在使用公共设施或接受公共服务过程中的费用付出和各种消耗。例如，过路过桥费、卫生清运费、公共设施维护费、服务手续费等等。政府提供服务不同于企业，不能以盈利为驱动，在制定“服务价格”时要首先体察民情，充分考虑地区经济发展水平、公众的实际支付能力、不同的利益群体状况等合理确定服务收费标准，并制定相应的惠民政策和补贴办法，保证低收入甚至无收入的困难阶层也可以享受得起、享受得到政府的相关服务。政府培养忠诚顾客的最有效办法就是尽力减低服务成本，使之趋近为零。通过废除官僚主义，消除相互推诿、手续繁琐、公文旅行等不良问题出现，实行政务公开、现场办公、电子政务，以及完善联合办理机制等举措是降低服务成本，减轻公众负担的有效途径。

3.提高公众接受服务便利性的渠道策略

政府必须通过一定的渠道方式，才能把开发出来的公共产品和服务送达目标公众，发挥其价值效用。便利是服务的基本特质，因此，本着服务方便、快捷的原则，政府提供公共服务的渠道越短、越通畅越好。为此要求：一是政府在服务机构设置时尽量减少层级，追求扁平化的管理体制，以缩短服务流程、减少限制因素，避免中梗阻现象；二是注意根据公民的生活、工作环境和运动轨迹，设置和增加服务网点，并尽量化繁为简，提供“一站式”服务；三是在服务人员和设施的安排上，要因地而异、因情而异配备服务力量，选派精炼、精干，业务熟练，能为老百姓着想，维护百姓利益的服务工作人员，以保证服务及时性和准确性，减少失误和冲突。同时，还要推广和践行政府服务承诺制度。

4.实施与公众有效沟通的促销策略

促销是一种有效的沟通和交流工具，如果没有促销，政府的许多服务便不会被人们认知和理解，甚至还有可能形同虚设。政府本着信息公开、公平、透明的原则，通过运用广告、公关宣传、人员说教等促销活动，详细介绍各类机构部门所提供的服务内容、服务程序和方式，以及工作职能、办事规则、机构设置等，促使社会公众了解政府的方针政策，认同政府的发展愿景，同时更好地接受政府的服务。另外，在解决社会发展某一阶段出现的一些特殊问题时，政府通过建立健全有效的沟通渠道和机制，可以使社会公众平稳顺利地接受政府的主张，认可政府推出的公共产品，政府也能较好地树立自身形象，提高社会公信力和美誉度，提高公众顾客的忠诚度。

5.塑造人民心中公仆形象的人员策略

人员是指政府的各级官员或公务人员。服务根本上是一种人的行为和活动，因而人是服务产品的载体，服务即人。正如李嘉特.斯图曾经所说：服务营销中的4P就是人、人、人、还是人。著名经济学家贝尔也把服务营销比喻为：一种人与人之间的游戏。政府提供的各种服务是由各行各业的各类公务人员去具体实施的，他们既是公共服务的承担者，也是政府形象的化身，官员的举手投足、言行礼仪都直接影响着公众对公共服务质量的感知，以及对政府形象和威信的评价。因此，政府各部门各级办事人员必须把“为人民服务”作为最高的宗旨，废弃传统的“官本位”思想，克服权高位重的心态，树立起“公众即顾客”、“顾客是上帝”的观念，由高高在上的“施令发号”者变为“俯首甘为孺子牛”的服务劳动者，真正把老百姓视作“衣食父母”，以不断满足公众对公共服务需求为自己的价值追求，努力建立与人民群众的鱼水关系，从而才能取信于民，塑造出人民心目中的公仆形象。

6.传达政府亲民作风的有形展示策略

公共服务的非实体性，需要“化无形有形”，变公众对政府服务的不可感知为相对可以感知。政府有形化策略就是对公共服务的一种包装，它能作用于消费者的感官，并形成对政府服务或放松或紧张、或温馨或畏惧、或高费或低费等的心理感知，从而引导着消费者做出是靠近还是远离、是接受服务还是另觅他处的决策。所以，政府必须重视以亲民的姿态打造公共服务机构的内外环境。一般地，政府外部环境由建筑规模、外观设计、门牌门面、使用材料、外部照明、进出标记、车辆、停车场地、周围景观等实物要素构成；内部环境由内部的装潢陈设、办公装备、材料和附属品、内部标记、照明、空气调节装置等，以及名片、文具、单据、手册、网页等，还有员工的着装言行、音容礼仪等一系列影响服务消费者感官的要素构成。政府要本着简约实用、舒适便捷、现代明快的原则利用好好各种实物要素打造出一个温馨怡人、整洁干净的服务内外场景，坚决杜绝华而不实和奢侈浪费；要注意运用现代化的服务装备提高服务效率和服务水平，让公众获得充分的满足感；要培养工作人员热情大方、和蔼可亲的服务态度，塑造其高雅和极具亲和力的服务形象，这在一定程度上还能优化服务硬件不足给顾客带来的某些缺憾。

7.提升政府高质效服务的过程策略

过程是指服务机构为客户提供或递送服务产品的全过程，它由服务员工与顾客接触的一系列“真实瞬间”构成，用户只有身处服务过程之中才能接受和体验到服务。所以，服务过程质量构成了服务产品整体质量的一个很重要的组成部分，再好的服务内容和服务技术产出也会被不良的递送过程所破坏。比如，政府公务人员在接待群众来访时表情冷淡、缺乏耐心和爱心；执法过程态度粗暴、不清缘由；办理业务节奏缓慢、拖延怠慢；遇到问题互相推诿不负责任等，都会导致公众对政府服务质量的劣质评价。因而重视公共服务的运行过程管理对提高服务质量和绩效至关重要。良好的服务过程首先源于政府的服务文化理念，由此，政府机构内部必须确立“服务至上”、“以人为本”的服务价值观，在此基础上建立健全民情洞察和反映机制、责任落实机制、投入保障机制、督查考评机制等有助于服务过程良性运行的机制体系。同时，要以本着激发市场活力为导向，探索服务扁平化管理体制，不断推进制度创新，完善各类政策工具，确保公共服务提供过程中的人性化和高效率。

［1］D·奥斯本，T·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996.

［2］朱静，政府营销的价值分析与系统构建［J］.行政论坛，2009（5）.

［3］周艳.政府实施营销战略的思考［J］.消费导刊，2008（9）.

［4］于伟.陈永华.政府营销公共产品的SWOT分析研究［J］.江苏商论，2008（3）.

［5］韩峰.从营销角度构建政府核心竞争力［J］.社科纵横，2006（8）.

［6］刘薇.以政府营销理念引导政府职能转变［J］.长春教育学院学报，2008（4）.

［7］郭国庆.服务营销管理［M］.北京：中国人民大学出版社，2010－11.