论我国《环境保护法》的改革与发展

王 曦

(上海交通大学 法学院，上海 200240)

1989年12月26日，《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)发布，在之后长达22年的时间里一直未被正式修订。2011年初，全国人大常委会宣布，将《环境保护法》修订列入2011年度立法计划。随后，环保部成立了《环境保护法》修改工作领导小组，并起草了修改建议初稿。 2011年9月，《环境保护法》草案建议稿正式提交全国人大环资委。 2012年8月，十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》，后将之在中国人大网上公布，意见征集截止日期为2012年9月30日。2014年4月24日，《环境保护法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过，自2015年1月1日起施行。《环境保护法》是为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展而历经两个立法规划确立完善的国家基本法律。近十年来，笔者领导的跨校联合研究组结合对《环境保护法》修改的研究，探讨了涉及我国环保事业和环境法制建设中的若干重大问题，主要包括规范和制约有关环境的政府决策问题、环保主体互动的法制保障问题、公众参与决策政策问题、《环境保护法》的功能及其提升问题等。值此《环境保护法》新立之际，回顾研究历程，检视利弊得失，期望对我国环保立法的改革与发展有所裨益。

回顾近年来笔者对《环境保护法》修改问题的研究，可以概括为视角、观点、办法和预期结果几个层面。在立法视角层面，《环境保护法》的修订应当从战略上看待,而不是仅仅从战术上看待，同时需要深刻认识《环境保护法》对于我国环保事业的基本保障作用。在观点层面，强调改造论，突出《环境保护法》的两大特殊功能：一是为环保事业奠定法律基础，二是规范和制约有关环境的政府行为。在办法层面，一要识别《环境保护法》的特殊功能，二要保持和完善《环境保护法》的特殊功能，三要免去重复功能。在预期结果层面，一是理顺环境资源保护类法律的内部关系，二是提高我国《环境保护法》对环保事业的保障水平。笔者在2012年12月20日于北京举办的汉德环境观察研究所《环境保护法》修改研讨会上阐释的上述研究思路与刚刚通过的新《环境保护法》的有关内容是基本一致的。此次研讨会后汉德环境观察研究所将所有专家的发言整理后报送了全国人大有关部门，上海交大环境资源法研究所《环境保护法》修改联合研究组也于2012年向全国人大提交了《环境保护法》修改草案。新修订的《环境保护法》全面采纳了学者的科学观点和建议，显示出我国立法进程的科学性和开放性正在稳步提高。

一、规范和制约有关环境的政府决策

有关环境的政府决策是以政府名义作出，可能对环境带来重大影响的产业发展规划和招商引资决策，尤其是各级地方政府有关地方产业发展规划和招商引资的决策。[1]从现实层面来看，政府行为对环境带来的巨大压力和破坏已经显现，频繁的环境群体事件使这个问题尖锐地显现。人民的生命和健康、环境和生态的安全、政权的稳固，都需要法律规范和制约有关环境的政府决策。从理论层面看，宪政经济学对规范和制约有关环境的政府决策提出了强有力的论证。不难发现，我国在环境问题上存在着“政府失灵(governmental failure)”。政府存在的目的应是通过行政干预防止和克服“市场失灵(market failure)”。政府如果失灵，市场失灵则无法纠正和消除。因此，规范和制约有关环境的政府决策，纠正“政府失灵”，实际上是克服市场失灵的逻辑需要。只有克服了这种“政府失灵”，才能解决市场失灵，社会发展才能可持续。大量事实证明，涉及环境的政府决策失误是环境事件的主要原因。宪政经济学的“时间维度”理论解释了我国资源环境领域里的“政府失灵”。问题在于如何克服这种“政府失灵”？解决之道在于以法律制约政府行为，为政府进行环境决策建立最低的行为规则。正如布伦南和布坎南所说：“只有对政治联盟(政府)的权力施加某些限制，使其无法抵消或破坏人们在当下作出的对远期发展有利的行为，才能够形成某种激励，诱导参与政治的个人，按照符合他(和共同体)的长远利益的方式行事。”[2]规范和制约有关环境的政府决策已经成为《环境保护法》立法成败的关键。唯有给政府行为套上规则的牢笼，才能促使它以符合人民长远根本利益的方式去行动，切实履行矫正社会贴现率的政府职能。[3]《环境保护法》的修订出台，为建立有关环境的政府决策规则提供了机会，但仍远远不够。笔者期待《环境保护法》能真正成为一部规范和制约有关环境的政府决策的法律。

二、环保事业主体互动的法律保障

法律对于环保事业主体良性互动关系的保障程度，是衡量一个国家的环保事业和环境法制发展水平的重要指标。环保事业主体互动关系指的是环保事业的参加者因开发、利用或保护环境而发生的相互作用、相互影响的状态。这种相互作用、相互影响的状态是一种社会关系。由于环保事业主体互动关系涉及的是人类与其赖以生存的物质基础——环境之间的关系，事关人类与自然能否长期和谐共处的重大问题，因而它是一个至关重要的社会关系。人类之所以兴办环保事业，就是为了解决人类与自然和谐共处的大问题。当环保事业主体互动关系处于法律的调整之下时，这种互动关系就是环境法律关系。在法律的调整下，环保事业主体就是环境法律关系的主体。[4]从互动关系的角度看，环保事业主体主要有四类，即管制者、被管制者、监督者和被监督者。管制是只能由政府即行政机关承担的职能，因而管制者只能是政府。政府主要是通过执行环境保护法律和环境政策来进行环境管制。所谓被管制者，又称为管理相对人，指的是根据环境保护法律和政策的要求，承担环境保护义务的自然人、法人和其他组织，其中主要指的是企业。监督者指的是依法享有对政府和被管制者的影响环境的行为进行监督的权利的主体，包括立法机关、检察机关、法院、公众、公民团体等除管制者和被管制者以外的所有“第三方主体”。被监督者指的是政府和企业等环境污染者和生态破坏者。

在环保事业的三大主体之间存在着两种互动关系，即管制者与被管制者之间的管制与被管制关系(即关于管制的互动，以下简称“管制关系”)、监督者与被监督者之间的监督与被监督关系(即关于监督的互动，以下简称“监督关系”)。三大主体围绕环境问题发生互动。没有这种互动关系，就没有环保事业。从互动的结果看，环保事业主体互动关系包括良性关系和恶性关系两种。良性互动关系指的是环保事业各个主体都有效发挥自己的作用，共同促进环境保护事业的进步的状况。在良性的互动关系中，管制者有效地行使管制的权力，被管制者接受管制，依法约束自己可能对环境带来不利影响的行为，监督者依法有效地对管制者和被管制者进行监督，促使它们依法办事。三类主体方向和目标一致，共同为环保事业做出自己应有的贡献。环保事业主体间的恶性互动关系指的是环保事业主体功能缺位或主体之间存在严重的负激励，使环保事业停滞甚至倒退的状况。例如，由于政府管制缺位或管制不力，企业等被管制者大肆向公共环境排放污染物，通过规避治理污染的成本来换取其产品的价格竞争力，以牺牲环境和资源的方式谋求一己之私利。又如，公众和社会对政府和企业监督不力，致使政府在环境与发展问题上决策失误，环保履职不力，企业违反《环境保护法》而得不到应得的问责和追究。这种不良情况如得不到纠正，会出现恶性循环，以至于积重难返。

环保事业如同一个等边三角形结构，需要长度和强度相等的三条边的支撑。这三条边就是在环保事业主体之间存在着的一个管制关系(政府与企业之间)和两个监督关系(第三方主体与政府、第三方主体与企业之间)。如同等边三角形结构离不开长度和强度相等的三条边的支持，环保事业离不开这三个关系的良性状态的支持。经济学的有关原理对于法学家深入认识环保事业主体之间的管制关系和监督关系带来有益的启示。法学家的任务是在透彻理解法律(即公共选择理论家所说的“宪法”或“规则”)对于管制关系和监督关系的重要意义的基础上，针对环保事业在现实中暴露出的法律和制度上的薄弱之处，为立法者提供弥补制度缺陷的立法建议。新《环境保护法》在第二章“监督管理”和第三章“保护与改善环境”中明确了环境监管的各类主体，未能将监督责任分配给第三方主体，也没有将管制和监督关系理顺，仍需进一步完善。

三、公众参与决策政策的法律化

为了使本部门的官员正确对待环境保护的公众参与，并促进公众积极参与环境保护，美国联邦环境保护局从1981年以来一直在本部门实施《公众参与政策》。这一政策对我国政府完善有关环境保护的公众参与制度、促进公众的有序参与具有积极的参考价值。《公众参与政策》中所指的“公众参与”是公众参加环保局工作的全部行动和过程。公众参与政策也意味着环保局在决策中对公众关切、价值观和偏好的考虑。“公众参与”中的“公众”包括可能在机构决策中存在利益关系的任何人，包括个人和组织。“公众”也是在最广泛的意义上使用的，即指美国的普通群体。除了私人个体之外，“公众”具体还包括：消费者代表；环境和其他支持团体；环境正义团体；土著居民；少数民族和种族群体；商业和工业利益团体，包括小企业；被选举和被任命的公共官员；新闻媒体；贸易、工业、农业和劳工组织；公共健康领域的专业代表和协会；公民协会和社区协会；宗教组织；还有研究机构、大学和政府组织以及协会等。[5]公众参与应作为一项基本原则适用于《环境保护法》的整个体系之中。公众参与原则是环境民主、环境法治以及环境正义等环境基本价值的具体体现，对于监督政府守法、保障《环境保护法》的良好实施以及推进环境保护活动的发展等具有重要意义。自20世纪70年代开始，公众参与已经成为国际社会普遍认同的有关环境保护法律的重要制度。例如，1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》明确规定：“环境问题最好是在全体市民的参与下，在有关级别上加以处理。每一个人应当能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程，各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。”

我国自1996年即开始在立法中引入公众参与制度。例如：1996年8月颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出：“建立公众参与机制，发挥民间社团的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为。”1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理办法》也对公众参与进行了规范。2002年10月28日通过的《中华人民共和国环境影响评价法》进一步明确了公众参与的原则。2006年，国家环保总局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《办法》)，确立了建设项目环境影响评价的公众参与。《办法》第三条规定了可以由公众参与建设项目的环境评价的三种情况，包括：对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；环境影响报告书经批准后，项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目等。然而，对我国还需对公众参与环境保护问题进行全面的法律化规范。第一，全面系统规定环境公众参与的基本内容，建立环境公众参与的政策框架。第二，明确环境公众参与政策目标，加强环保部门与公众互动，增强公民对政府的信任。第三，规定环境公众参与的具体过程和步骤，使政策具有可操作性。第四，扩大公众参与主体的范围，注重协调各类团体利益和降低决策风险。第五，扩展环境公众参与政策适用范围。第六，明确政策执行者的职责，避免工作人员之间互相推诿、责任不明确，导致环境公众参与政策难以落实的不良后果。新《环境保护法》专设“信息公开和公众参与”作为第五章，对公众参与环境保护做出了规定，其中第五十三条规定：“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”然而，公众参与的形式和保障问题仍然没有明确规定，需要进一步完善。

四、规范约束政府行为的障碍以及第三方监督主体的设计与培育

规范约束有关环境的政府行为是学者们希望《环境保护法》修改时解决的关键问题。这一问题包括对政府行为的“规范”和“约束”两个层面。“规范”就是通过修法使有关环境的政府行为有法可依，“约束”就是通过监督体系的完善使有关环境的政府行为依法而行。

首先，要研究规范和制约有关环境的政府行为遇到哪些障碍以及如何应对。障碍主要有以下几点：第一，立法部门以本届政绩为主要考虑因素，坚持“有限目标，突出重点”，忽视我国环境立法需要加大力度、整体重建的迫切性。“有限修改”的修法定位，造成越修改越有限的现状。第二，主管行政机关以部门利益为主要考虑因素，担心被限权或分权，从而态度消极。第三，从我国人大的立法模式上看，征求国务院及政府各主管部门的意见是修法和立法的必经程序。而“规范、约束、限制”等字眼的出现会立即引发这些主管部门的反感，在不愿意承担新的责任的主观思路下，它们会不遗余力地反对立法对规范和制约政府行为的限权以及设置第三方监管主体而给它们带来的分权。在《环境保护法修正案(草案)》一审稿向社会公布后，国家环保部以公开方式表达的34条反对意见中就存在上述问题。既然自上而下的环境立法短期内无法有效推进，那么在实践中探讨自下而上推动立法进程是否可行呢？例如，利用产生重大社会影响的个案，通过学者们，特别是知名学者的影响力在地方立法或行政规章层面落实学者的研究成果，比如在一个国务院计划单列市的人大推动地方性法规的出台，以一种自下而上的方式推动学者的研究成果在区域范围内先实践、再推广。

其次，如何以环境立法保障第三方监督主体有效约束有关环境的政府行为？“第三方主体”指的是“国家权力机关、国家检察机关、国家审判机关和公民、法人和其他组织”。对于公权力部门组成的第三方主体的监督，存在一个如何进行制度设计的问题。笔者认为，应通过政府信息公开、公开听证会、人民代表大会监督、行政机关和国有企业领导成员环境保护工作实绩考核、环境公民诉讼以及环境咨询委员会等途径进行监督。但协调公权力部门进行监督往往涉及职权分配的不同意见，难以短时间内实现，反而是非公权力主体承担第三方监督职责的可行性更大。第一，对于公民监督而言，需要培育公民监督意识和确定公益诉权。第二，对于其他组织来讲，非营利性的环保组织与公权力部门建立长效的合作机制非常有必要。公民个人、法人和环保组织组成的第三方主体的监督，则需要培育和法律确权。[6]

[1]王曦.论规范和制约有关环境的政府决策之必要性[J].法学评论，2013(2)：95-103.

[2]〔美〕杰弗瑞·布伦南,詹姆斯·布坎南.规则的理由——宪政的政治经济学[M].秋风,等,译.北京：中国社会科学出版社,2004:106.

[3]顾华详.我国生态环境保护与治理的法治机制研究[J].湖南财政经济学院学报,2012(6):5-16.

[4]王曦.环保主体互动法制保障论[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2012(1)：7-24.

[5]王曦,谢海波.美国政府环境保护公众参与政策的经验及建议[J].环境保护,2014(9)：63-66.

[6]王曦,卢锟.规范和制约有关环境的政府行为：理论思考和制度设计[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2014(2)：45-59.