地方金融立法的发展与创新

葛 群

(山东大学 威海法学院，山东 威海 264209)

社会主义法律体系的形成使得地方金融立法站在了一个新的历史起点，也对地方金融立法提出了新目标。地方金融立法的完善是促进地区金融稳定的法律保障。目前，我国地方金融立法仍有一些缺陷，不利于完善社会主义法律体系。因此，如何发挥地方金融立法的功能、完成新阶段社会主义法律体系提出的任务、最终完成对地方金融立法的创新等成为我们目前亟须解决的问题。

一、地方金融立法概念的界定

国内外学界虽然对于金融立法的内容和范围达成了共识，但是没有对金融立法概念进行明确的界定。一般意义上认为的地方金融立法是指地方为了调整金融关系和金融监管关系而制定的地方性法规。“金融业地方立法，主要是指省级和大中城市的人民代表大会及其常委会所制定的有关金融立法的地方性法规。包括地方政府所制定的有关金融方面的规范性规定。”[1]金融法律关系包括金融交易关系和金融监管关系。金融立法属于地方立法的一部分，地方立法是我国立法的一个重要组成部分，2011年中国特色社会主义法律体系的正式形成，使地方立法迈入一个新的历史进程，同时也要求地方立法能够进一步加强自身功能。地方实施性立法作为地方立法的一种重要类型，对地方立法的发展起着至关重要的作用。而金融立法正是以地方实施性法规的形式来调整金融交易和规范行政监管的立法活动。地方金融立法的完善也是促进地区金融稳定的法律保障。社会主义法律体系的形成，不仅推动了中国法治建设，同时也对地方立法提出了新的任务和要求，对我国地方金融立法同样提出了新目标。

地方立法机关在制定地方金融立法的过程中始终坚持地方金融立法的指导思想。关于怎样加强地方金融立法、如何通过加强地方金融立法工作解决地方实际经济问题等都属于指导思想的范畴。在我国经济发展过程中由于金融业的发展起着先导作用，因而地方立法机关在进行地方金融立法的过程中要始终坚持以下几个指导原则：第一，坚持从地方实际出发的原则，通过法律来规制地方金融市场秩序，严格实施监管，最终促进地方经济的发展。如上海于2009年通过的《上海市推进国际金融中心建设条例》就是地方金融立法指导思想的体现。上海主要依托长三角的经济基础，与国际接轨，对金融创新业务制定地方性法规。温州和成为第三个金融综合改革试验区的泉州在进行地方金融立法的过程中，也都坚持这样一种指导思想。第二，明确地方立法机关的立法权限。如何准确界定地方立法权限是地方性法规能否发挥功能的一个前提性问题。依据我国《立法法》的规定，在中央没有制定基本法律的领域，行政机关可以制定法规来加以调整。“目前我国金融领域的基本法律寥寥，只有《人民银行法》《商业银行法》《保险法》《票据法》等几部；而且在这为数不多的几部法律中，又规定涉外方面的相关领域，不仅特别制定的基本法律可以排除其适用，行政法规也具此效力。”[2]

地方金融立法的发展对我国社会主义法律体系的完善具有重要意义。因此，完善地方金融立法是非常有必要的，表现为以下几个方面：第一，地方金融立法是地方经济发展和金融市场稳定的法律保障。金融市场具有自身的优缺点，仅仅靠市场自身来调节的话，会使得金融市场不能适应经济的发展。因此，需要法律来进行监管和调控。第二，地方金融立法属于地方实施性法规的一种，完善金融立法同时也是提高地方立法水平的重要体现。社会主义法律体系形成之后，意味着地方立法的重要性提高了。提高地方立法水平首先要从地方立法的三种类型出发，地方金融立法以实施性法规的形式体现出来，存在着许多需要改正的问题。第三，完善地方金融立法对加强地方金融监管有重要作用。中央政府对地方政府金融监管的职能有一定政策安排，但是这些都没有上升到国家法律层面，依然属于政府部门规章和规范性文件的范畴。要进一步明确界定地方政府金融监管的职责，在立法层面作出规定，依法设定地方政府金融管理责任。

二、地方金融立法的发展趋势

加强地方金融法律能够对金融市场的发展起到促进和保障作用。由于金融市场发展瞬息万变，所以金融立法要及时修订以保障地方金融市场的发展。随着我国金融业的不断繁荣发展，新的金融机构、金融产品等不断涌现，国家和地方金融立法也逐步发展起来，表现为以下几个趋势：

第一个趋势主要表现在指导思想方面上更加致力于立法理念的创新。地方金融立法所调整的社会关系决定了在地方金融立法的制定理念上要追求创新，与社会金融发展相适应。金融法律是调整金融市场各主体间利益关系的法律规范，金融市场的各个主体包括消费者和金融机构以及金融监管部门。由于消费者是金融市场中的弱势群体，同时又是金融市场赖以生存的基础，因而金融法律要以保护消费者的合法权益为核心理念。但是在改革开放之前，我国金融立法的特点大多表现为规范管理，创新性体现得不明显。然而近年来世界经济迅速发展，国际金融一体化进程加快，各国纷纷对金融业进行整顿和改革。我国地方立法机关在制定金融立法的过程中要突出立法理念的创新，与金融市场发展相适应，改变原有的管制，采取自由化的措施。

第二个趋势主要表现在法律实施方面上更加致力于不同层面的组织的能动性的发挥。地方性法规要发挥自有的功能只有通过实践才可以实现，地方金融性法规要发挥功能，就要努力在实践中得到贯彻执行。地方金融性法规需要金融机构自身以及政府等不同层面的组织来共同参与，只有这样，才能真正实现地方金融立法的功能。“不同程度上发挥金融行业协会以及金融交易所等自律组织的作用，是许多国家和地区维护金融安全、防范和控制金融风险的重要手段。金融行业自律在监管的全面性、高效性、自觉性、灵活性、预防性等方面具有政府监管所不可替代的优势，它们在政府无力管、无法管、不便管的诸多领域发挥着重要功能。”[3]金融行业协会等自律组织充分发挥各自的能动性，在促进地方金融市场的发展中起到重要作用。政府在地方金融发展中起到了巨大的推动作用，政府作为金融市场秩序的维护者、金融行业的监管者，要与社会多方力量共同整合、彼此协调，共同推动地方金融市场的发展。金融监管机构要制定合理的监管制度，加强自身的有效约束。金融监管机构、政府、金融行业协会以及金融交易所等自律组织共同协调，促进经济的迅速发展。

第三个趋势体现在立法技术方面上更加致力于突破。“为了维护市场的公平和统一，需要金融立法立足金融业务和金融产品，按照功能监管的思路，用统一的规则去规范不同金融机构的组织创新、业务创新和产品创新行为，对于提供同质金融产品的不同金融机构应接受相同的监管规则，保证不同的市场在规则方面的基本统一。”[3]在地方金融立法的过程中，多多少少不可避免地会涉及其他已经出台的法律，对于这些法律不便于迅速修改，所以只能在立法技术上进行突破。地方立法机关要立足于地方金融市场的实际，在技术上进行综合立法和专业立法。我国的金融立法数量不多，可供地方借鉴的也较少。通过综合性的立法技术来进行金融立法，能够尽可能减少立法成本，简化法律程序，加快立法和改革的进程。对于金融监管机构来说，主要是明确地方金融监管机构的金融监管权。正确行使金融监管权对金融立法的完善具有重要作用。如果行使不当，就会减少金融市场主体的活力，造成效率低下，最终会损害整个金融业的发展。所以要对金融监管权进行有效监督，防止权力滥用。

三、地方金融立法的现状及实证分析

“我国金融立法仍然处于起步阶段，尚未形成完整的法律体系。”[4]主要表现在我国没有直接用金融法来单独命名的金融法规，大多是以具体的行业名称来命名该金融法规。改革开放以后，我国加快了对金融法律体制建设的进程，接连出台多部金融法律用以调整金融市场关系。例如：全国人大先后颁布的金融法律规范有《中华人民共和国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国票据法》等；国务院颁布的金融法律规范有《中国人民银行货币政策委员会条例》《中华人民共和国人民币管理条例》《保险企业管理暂行条例》《储蓄管理条例》《金银管理条例》等共计145部；国务院各机构也颁布了金融法律规范。这些法律规范的制定，使我国金融法律体系逐步完善起来。但是随着我国经济的发展，在实践中现行金融法律规范的许多缺陷逐渐显露出来，进而限制了地方金融市场的发展。

自十一届三中全会以后，我国逐步由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。我国金融立法也逐步开始摆脱计划经济体制的框架，与国际接轨。地方金融立法体现得较为明显。例如，上海市自1993年至今共颁布了经济类地方性法规124部，其中有关地方金融立法的有以下几部：1996年《上海市外商投资企业审批条例》、2002年《上海市外商投资企业享受技术密集型、知识密集型项目优惠待遇的办法》(已经失效)、2002年《上海推进国际贸易中心建设条例》、2012年《上海市临港地区管理办法》、2013年《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》。由此能够看出，上海市在进行地方立法的过程中已经逐步与国际接轨，并且开始注重吸引国内外的金融机构，完善上海的信用环境。我国加入WTO后，对金融监管也进行了一系列改革。但是在实践中仍然存在着一些缺陷，诸如地方金融立法内容存在盲区，地方金融监管部门的监管权限没有具体规定，在进行监管过程中缺乏合法性的依据，造成监管积极性下降等。

四、地方金融立法的创新

1.明确中央与地方的立法权划分，确立地方金融立法权

“金融立法权主要赋予省级人民代表大会制定符合地方小微金融机构发展的法律，明确地方金融管理部门管理地方金融的职责权限。”[5]中央要赋予地方立法机关明确的金融立法权，要明确地方政府在金融业发展中所扮演的角色，使地方监管部门在进行监管过程中做到有法有据。同时要坚持以地区经济的发展为原则，提高地方立法机关的积极性，使其正确行使地方金融立法权。“建立分层有序的金融管理体系是对分业垂直监管体系的有益补充，促使地方落实好差异化的货币信贷、金融监管、财政税收等政策。”[5]

2.加强地方金融立法的创新

第一，地方金融立法的创新要求立法人员不断更新立法观念，立足于当今社会经济发展的形势。第二，加快完善地方金融立法，对现有金融法律法规进行修订，提高金融宏观调控的能力。坚持我国地方金融立法的指导思想，既要注重本地区的特色产业，也要与国际接轨，在制定地方金融立法的过程中要充分保证我国金融体系的稳健运行。第三，提高地方金融立法的质量，规范地方金融立法，扩大立法创新的空间。“地方立法者在制定地方金融法规的过程中，要注意加强不同地区对地方金融立法的立法技术的研究与交流，取其精华，去其糟粕。地方立法者同时也要注重研究和借鉴国外关于提高立法技术的方法和措施，提高自身素质，进而提高立法技术。”[6]

3.加强执法人员队伍建设

在对地方金融立法进行创新的过程中，要充分重视执法人员的素质问题。我国自加入WTO后，金融法律体制的执法问题凸显。《服务贸易总协定》第六条第二款要求各成员方应该建立司法、仲裁或行政的法庭及有关程序，使受影响的服务提供者能及时地获得司法或行政的救济。由此能够看出，必须培养一批专业素质较高的执法人员，同时还要提供多方面的救济，不仅有司法救济，也要有行政救济等救济手段。加强执法人员队伍建设可以从以下几个方面来考虑：第一，提高执法者的法律意识，进而提高金融监管部门的执法水平。第二，完善司法救济途径。应该建立较为完备的救济体系，在利益受损时能够迅速获得司法或是行政的救济。第三，要加强对金融监管机构的监督。

4.加快地方金融管理体系的创新步伐，同时建立有序的金融监管体系

第一，地方在履行对金融市场的监管职能时，要避免过度滥用权力。金融主管部门在进行金融市场的调整时要坚持民主性原则。在进行金融立法时，要听取各金融机构、金融专业人士以及不同阶层人员的意见。第二，地方在进行金融立法时，要坚持以中央监管为主的原则。针对民间借贷、高利贷等金融风险问题，地方政府金融管理部门要在自己的职权范围内进行解决。建立起有序的地方监管系统，使金融监管机构能够共同发展，共同促进本地区金融交易市场的稳定运行，促进地方金融经济的发展。

[1]任广玉.加快地方金融立法工作[J].福建金融管理干部学院学报,1994(4)：39-42.

[2]王传辉,厉咏.试析我国金融立法的指导原则[J].上海交通大学学报(社会科学版),2000(3)：54-59，64.

[3]张忠军.金融立法的趋势与前瞻[J].法学，2006(10)：41-52.

[4]郭群萍.我国金融立法的趋势和基本原则[J].河北法学,1993(1)：32-34.

[5]刘光溪.完善地方金融管理体系[J].中国金融,2012(15)：80-81.

[6]阮荣祥.地方立法的理论与实践[M].北京：社会科学文献出版社，2008：78.