非常规天然气产业发展的政策选择

张彦军

(河南工程学院人文社会科学学院，河南郑州 451191)

一、问题的提出

近年来，日益加重的雾霾天气使全社会对清洁能源的渴求迅速升温。人们急切地期盼着能用低污染、环境友好的清洁能源逐步取代煤炭、石油等传统的化石能源。

在各种类型的新能源中，相对清洁而廉价的天然气备受瞩目。天然气在燃烧时所产生的二氧化碳远低于其他化石燃料，且基本不产生二氧化硫和粉尘，非常有助于降低大气中可吸入颗粒物的含量，减少酸雨的发生，延缓地球温室效应，从而可以从根本上改善环境质量。另外，天然气还是一种重要的化工原料，在工业生产中有着广泛的应用。因此，如何更加快速地增加天然气的产量和供给成为一个全球性的热门话题。

天然气包括常规天然气和非常规天然气两大类型。现在开发的绝大部分是常规天然气。非常规天然气主要包括致密砂岩气(简称致密气)、页岩气和煤层气。另外，还有分布在海洋深处的天然气水合物(即俗称的可燃冰)。本文只探讨前三种陆基的非常规天然气。

与常规天然气相比，非常规天然气在成藏机理、气藏特征、勘探开采技术要求等方面都有着较大的区别，开采成本也较高，一般不能通过传统的天然气开采方法获得经济性产出。但由于常规天然气的探明储量和产量难以在短时间内大幅提高，满足社会的需求，因而世界各国就把希望的目光投向了非常规天然气。

很明显，在这三种非常规天然气当中，究竟应该优先开采哪一种，是决策者首先需要面对的一个重大战略问题。

二、三种非常规天然气的特点

致密气实际上是指渗透率小于常规天然气的砂岩地层天然气。与其他主要天然气生产国不同，在气藏统计上，我国至今还没有把致密气藏与常规天然气藏分开;在开采的过程中也没有严格区分两者的产量;在法律上至今也并未对其实行特殊的管理政策。可以说，在政策层面，国家几乎是把致密气与常规天然气同样对待。但实际上，致密气本身的特点注定了其开采难度较大，相对开发成本偏高。在目前的天然气价格体系下，开采致密气，企业的经济效益往往较差，甚至经常亏损。所以，要想鼓励企业大力开发致密气，必须参考近年来国家对煤层气、页岩气开发所采取的补贴扶持政策，采取更多和有效的鼓励措施。

页岩气是指赋存于富有机质泥页岩及其夹层中，以吸附或游离状态为主要存在方式的非常规天然气。其开采难度相比于致密气更甚，只是在最近的十几年中才逐步进入人们的视野。但是，近年来，美国在页岩气开发方面突飞猛进，在开采技术和产量上都取得了重大突破，甚至从根本上改变了美国的能源供应格局，被业界称之为“页岩气革命”。这自然引起了包括中国在内的全世界很多国家的广泛关注。国土资源部调查的结果初步显示，中国拥有可采页岩气资源潜力25万亿立方米以上，是全世界拥有资源最大的国家之一［1］发展潜力相对更大，所以能源界很多人士都在极力呼吁国家出台相关政策，大力加强中国页岩气的开发。

但与此同时，关于页岩气开发的不同声音也一直没有停息过。有业内人士指出，我国的情况与美国有很大不同，地质条件更加复杂、环境承载能力也更加脆弱。如果把美国现行的页岩气主要开发技术——水平井加注化学剂压裂开采法，直接照搬到中国来，在环境和成本两个方面则可能完全无法承受。［2］因此，现阶段中国所要做的不是立即展开页岩气的规模化商业开发，而是更多地进行基础科研和开发工艺的探索，为未来的大规模开发打牢基础。

把煤层气列入天然气，可能很多非专业人士不太习惯。因为煤层气还有另外一个更加著名也更加令人谈之色变的名字——煤矿瓦斯。长期以来，它一直被认定为煤矿生产的最大安全隐患之一。实际上，这种气体就是一种与煤炭伴生、以吸附状态储存于煤层内的非常规天然气。如果不能在煤炭开采之前提前开发煤层气，煤炭生产过程中就会自然地把它排放到空气中。据统计，我国目前每年煤矿开采过程中排空的煤层气约200亿立方米，相当于排放二氧化碳3.5亿吨。［3］这不仅是一种巨大的能源和资源浪费，还会进一步推动全球气候变暖的步伐。而如果能够在煤炭开采之前把煤层气从煤层中提取出来加以利用，就不只是可以获得清洁高效的能源和化工原料，而且可以大大减少瓦斯爆炸的风险，降低煤矿开采的危险程度，并大幅度减少煤矿生产过程中对大气的温室气体排放，可谓一举多得。也正因为如此，煤层气的开发就不仅是一个能源供应问题，还是一个煤矿安全问题，更是一个环境问题。由于我国在未来相当长的时期内都还无法摆脱对煤炭的依赖，因而煤层气的开发就不是可有可无，而是迫在眉睫了。

三、对三种非常规天然气的政策差别

通过以上分析我们可以看出，三种非常规天然气各具特点，应该区别对待。

由于致密气与常规天然气在分布和开采上都密不可分，矿权也相对集中和简单，因而应该继续由几家主要的大型国有油气开发企业主导。其他社会资本短期内可以先逐步进入油服等辅助领域，待今后条件成熟时再逐步放开。不过考虑到致密气开发成本相对于常规天然气较高，可以在即将展开的天然气价格改革时考虑将致密气与常规天然气区别对待，适当提高致密气价格，以保证企业有足够的动力和热情去关注致密气的开发。

关于页岩气，应当说，国家有关部门的态度还是比较切合实际的。2012年3月13日，国家发改委、财政部、国土资源部、国家能源局等四家单位联合发布了《页岩气发展规划(2011—2015年)》，提出到2015年要基本完成全国页岩气资源潜力调查与评价，建成一批页岩气勘探开发区，初步实现规模化生产，页岩气产量要达到65亿立方米。而相比之下，2013年，仅中石油一家的致密气产量就已达到249亿立方米。［4］可见，国家并未对页岩气有过高要求。2013年10月，国家能源局制定了《页岩气产业政策》，从产业监管、示范区建设、支持政策等方面进行了较为详尽的规定，总体的态度很明显，现阶段对页岩气还只是以局部探索为主，加强基础理论和开采技术的攻关，期待尽早获得根本性突破。

对于煤层气，情况则有明显的不同。基于前文分析的原因，我国的煤层气开发存在着明显的紧迫性，可以说时不我待。但现实情况是，2010年，全国煤层气的抽采量仅为88亿立方米，利用量仅为36亿立方米。［5］这虽与“十五”期间相比取得了不小的进步，但仍远远没有达到预期的目标。而且，“十一五”期间，煤层气开采呈现全行业亏损，这不可避免地影响了煤层气的开发力度。造成这一结果的原因是多方面的，包括我国煤层气赋存地质情况相对国外更加复杂、管道建设滞后等，但管理体制仍然没有真正理顺也是重要因素之一。

2011年11月，国家发布了《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划》。与此前的“十一五”规划相比，煤层气的计划抽采和利用量都大幅上升，增长比率甚至远超业界的普遍预测。该规划在行业发展指导和管理、落实完善扶持政策、加大勘探投入、加强科技创新和人才培养等方面都作出了安排。在广受关注的煤炭与煤层气协调开发方面，规划提出要建立和完善煤层气和煤炭共同勘探、合作开发、合理避让、资料共享等制度。要求新设探矿权必须对煤层气、煤炭资源进行综合勘查、评价和储量认定。煤炭远景开发区实行“先采气后采煤”，新设煤层气矿业权优先配置给有实力的企业。煤矿生产区(煤炭采矿权范围内)实行“先抽后采”“采煤采气一体化”。已设置煤层气矿业权但未设置煤炭矿业权，根据煤炭建设规划五年内需要建设的，按照煤层气开发服务于煤炭开发的原则，调整煤层气矿业权范围，保证煤炭开采需要。煤炭企业和煤层气企业要加强协作，建立开发方案互审、项目进展通报、地质资料共享的协调开发机制。这些规定很明显是针对近些年来煤层气开发过程中实际存在的现实矛盾所做的措施，相信对今后协调煤气关系、加快煤层气开发步伐必将发挥有力的推动作用。

2013年2月22日，《煤层气产业政策》出台。与此后不久发布的《页岩气产业政策》相比较，不难看出，国家对煤层气的态度要积极得多、大胆得多。与《页岩气产业政策》并未设定清晰具体的目标不同，《煤层气产业政策》所提出的近期目标和中期目标都非常具体。近期目标上，要求在“十二五”期间建成沁水盆地和鄂尔多斯盆地东缘两个国家级煤层气产业化基地，初步形成煤层气勘探开发、生产加工、输送利用一体化发展的产业体系。中期目标是，再用5—10年时间新建3—5个产业化基地，实现煤层气开发利用与工程技术服务、重大装备制造等相关产业协调发展。在投资主体方面，鼓励具备条件的各类所有制企业参与煤层气勘探开发利用，尤其是明确外资公司可以参与中国的煤层气开发。在科技投入方面，明确要求加大研发力度，提升煤层气产业科技创新能力。具体层面上，要求在实施国家科技重大专项、科技支撑计划、“863”计划、“973”计划和产业化示范工程时，向煤层气行业进行倾斜。鼓励生产企业、科研院所和高校联合攻关，尽快实现技术突破。另外，还要加强煤层气工程(技术)研究中心、重点实验室等创新平台建设，争取早出成果。

关于业内普遍关注的煤层气国家财政补贴问题，《煤层气产业政策》明确提出要提高财政补贴标准，加大税费优惠力度，进一步调动企业积极性。这可以说给煤层气开发企业以很大的期待。众所周知，我国现行的煤层气财政补贴标准还是2007年制定的，受各种因素制约，当时确定的补贴标准较低，仅为0.2元/立方米，远低于后来出台的页岩气补贴标准。这不仅无法弥补多数煤层气企业的财务亏损，更遏制了潜在投资者的投资热情，不利于充分调动各界开发煤层气的积极性。因此当务之急就是尽快落实《煤层气产业政策》。

四、结语

综上所述，我国在非常规天然气开发方面的基本政策实际上已经逐步清晰。对三种非常规天然气在战略层面都要高度重视，尤其要加大科研攻关力度，尽快探索出一条适合我国特色的规模化开发路子。但在中近期的现实投资中，对三种非常规天然气还是要有所区别，有所侧重。对致密气要调整价格政策，激发投资热情，尽快实现产量的大规模增长，满足国民经济对天然气的迫切需求。对页岩气则要相对慎重稳妥，保证基础理论和开发方法研究的深入，为下一步的开发积蓄力量。同时，在部分试点区块，积极进行新技术的验证，争取早日有所突破。对煤层气则要尽快增加财政补贴和其他优惠措施，引导煤炭企业和独立煤层气开发企业加快开发力度，尤其是对现有高瓦斯矿井要增加煤炭开采前的煤层气抽采和利用，尽量减少瓦斯排空，同时也为下一步的大规模开发煤层气作好技术和配套措施的准备。

［1］新疆石油地质编辑部.中国页岩气储量冠全球［J］.新疆石油地质，2012(3):352.

［2］梁鹏，张希柱，童莉.我国页岩气开发过程中的环境影响与监管建议［J］.环境与可持续发展，2013(2):25-26.

［3］朱学蕊.非常规天然气发展迎来新契机［N］.中国能源报，2011-06-27(13).

［4］何清.中石油力推致密气［N］.21世纪经济报道，2014-03-24(12).

［5］郭力方.去年煤矿瓦斯抽采量达88亿方［N］.中国能源报，2011-01-10(04).