河南省应对气候变化与保障能源发展的政策研究

李 威

(河南工程学院能源资源环境法律与政策研究中心，河南郑州 451191)

随着应对气候变化成为国家基本战略，国家层面的政策与行动的落实越来越明确和坚定，中央高度重视气候变化问题，把积极应对气候变化作为加快转变经济发展方式、调整经济结构的重要内容和重大机遇，纳入经济社会发展中长期规划。作为中部大省的河南省也充分认识到气候变化深刻影响着人类的生存和发展，已成为国际社会普遍关注的全球性问题。应对气候变化问题的实质是能源问题，能源是经济社会发展的重要物质基础和基本保障。为保障河南省建设中原经济区、郑州航空港区等国家战略的落实，必须在能源供应层面满足可持续发展的要求，加快构建安全、稳定、经济、清洁的能源体系。基于上述背景，根据《河南省人民政府关于印发河南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的通知》(豫政〔2011〕38号)、《河南省建设中原经济区纲要》和《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》(国发〔2011〕32号)精神，《河南省“十二五”能源发展规划》于2012年发布。为深入推进河南省应对气候变化工作，根据《国家发展改革委办公厅关于印发地方应对气候变化规划编制指导意见的通知》(发改办气候〔2011〕2552号)，《河南省“十二五”应对气候变化规划》于2013年年底发布。

一、能源发展与气候变化的关系

国家经济快速增长，需要充足的低价能源来保障能源安全。然而，不断扩大的能源需求直接增加了气候变化的危害，也使节能减排以应对气候变化成为成本高昂的国家行动。发展中国家的经济结构实际上表现为能效低、能耗高、排放多，这是发展过程中无法回避的问题之一。对此，发展中国家往往试图在经济增长与效率之间找到一个平衡点。［1］以中国为例，尽管无论是中央还是地方，几乎所有政府规划都致力于降低能耗，减小能源强度，但是据笔者观察，这些措施对于经济结构和能耗结构的影响微乎其微。当然，这并不能否定发展中国家为减少碳排放所做的努力。不过，只要了解能源安全与气候变化之间的关系，我们就能更清楚地认识到发展中国家减少碳排放的困难和潜力。减缓气候变化和保障能源安全均需要政府出台综合性的政策，不存在单独解决其中任一问题的灵丹妙药。对发展中国家而言，经济增长需要以充足的能源供应为后盾，同时又受到环境制约。鉴于其对进口石油的依赖程度日益加深以及煤炭消费量的不断扩大，发展中国家有充分理由开发新型清洁能源，以保障能源安全，解决环境问题。发展中国家亦有必要发展新能源技术和清洁能源资源。问题在于，出台哪些政策才能鼓励“一揽子”技术选择?由于发展中国家注重社会稳定和能源成本，而能源价格又是个非常敏感的话题，所以能源安全政策和气候变化政策往往相互矛盾。

中国的清洁能源行业在过去几年中经历了一波投资热潮。不过，到2012年，该行业却因产能过剩、欧债危机以及来自美国和欧元区的调查而受到影响。太阳能、风能等清洁技术的发展持续不振，其前景成为人们关注的重要问题。为了缓解这种低迷状况，政府和清洁能源企业需要重新评估其发展战略，控制市场风险。理论上，只要全球化进程顺利，并且出台相关政策，发展中国家巨大的清洁能源市场就可以为清洁能源行业提供足够的发展空间，使清洁能源技术具有充足的利润空间。因此，气候变化的主要原因虽然来自于化石能源的过度消费，①政府间气候变化专门委员会(IPCC)第五次评估报告(AR5)。但是传统能源(石油与煤炭)的安全使用在人类发展进程中仍无法废弃，可再生能源的开发利用政策的完善将促使能源创新并使应对气候变化取得实质性成果。《河南省“十二五”能源发展规划》指出:“在保障能源安全、保护生态环境和应对气候变化的共同挑战下，在今后较长一个时期内，世界能源发展将进一步呈现全球化、多元化、清洁化和高效化的趋势，我国和我省非常规能源的开发潜力很大，有利于推进能源清洁、高效、多元发展。”把能源问题和气候变化问题综合起来进行政策规划，将能在保障能源安全与促进新能源创新的同时实现应对气候变化的目标。

二、能源发展与应对气候变化规划中的法律与政策的交叉

《河南省“十二五”应对气候变化规划》指出:“应对气候变化的相关法规和标准逐步完善。”之后相继公布了《河南省节约能源条例》《河南省节约用水管理条例》，修订了《河南省建设项目环境保护条例》，出台了《河南省“十二五”控制温室气体排放工作实施方案》，实行了节能减排目标问责制和“一票否决”制，印发了《河南省环境保护“十二五”规划》《河南省循环经济“十二五”发展规划》《河南省“十二五”节能环保产业发展规划》，编制完成了《2005—2010年河南省温室气体排放清单》《河南省近50年气候变化评估报告》《河南省应对气候变化方案研究》《河南省气象灾害风险区划研究》《气候变化对大型水利工程影响研究报告》。建立了太阳能资源评估系统，开展了风能资源观测和普查工作。加大了气候变化教育与宣传力度，提高了公众应对气候变化的意识。同时，《河南省“十二五”能源发展规划》也提出:“研究制定我省《中华人民共和国可再生能源法》配套法规，积极落实国家促进新能源和可再生能源发展的价格、投资、信贷、税收、入网等激励政策，制定实施税收优惠、临时补贴电价等配套政策，鼓励引导社会各界自愿开发利用可再生能源。拓宽投融资渠道，建立竞争有序、公开公平的能源投资机制，合理引导并支持社会资本进入新能源开发等能源建设领域。”可见，能源发展与应对气候变化规划中的法律与政策存在广泛的交叉。

国务院发布的《能源发展“十二五”规划》提出，“十二五”时期，要加快能源生产和利用方式变革，强化节能优先战略，全面提高能源开发转化和利用效率，合理控制能源消费总量，构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系。上述政策无不显示节能减排的意志，背后直接反映的是应对、减缓和适应气候变化的目标。例如，国家层面能源发展的重点任务具体包括以下几点:一是加强国内资源勘探开发。安全高效开发煤炭和常规油气资源，加强页岩气和煤层气勘探开发，积极有序发展水电、风能、太阳能等可再生能源。二是推动能源的高效清洁转化。高效清洁发展煤电，推进煤炭洗选和深加工，集约化发展炼油加工产业，有序发展天然气发电。三是推动能源供应方式变革。大力发展分布式能源，推进智能电网建设，加强新能源汽车供能设施建设。四是加快能源储运设施建设，提升储备应急保障能力。五是实施能源民生工程，推进城乡能源基本公共服务均等化。六是合理控制能源消费总量。全面推进节能提效，加强用能管理。七是推进电力、煤炭、石油天然气等重点领域改革，理顺能源价格形成机制，鼓励民间资本进入能源领域。推动技术进步，提高科技装备水平。深化国际合作，维护能源安全。《河南省“十二五”能源发展规划》明确提出“加快新能源和可再生能源发展”，因地制宜、统筹推进生物质能、太阳能、风能、地热能等可再生能源开发利用，努力提高非化石能源在能源消费中的比重，积极建设新能源汽车供能设施。同时提出“加强能源行业节能减排工作”，推动能源技术进步和产业升级，加强能源资源节约开发和综合利用，着力提高能源转换利用效率，推进能源行业清洁生产和环境保护，尽可能减少能源生产转换造成的环境污染和生态破坏。《河南省“十二五”应对气候变化规划》还明确提出:“把控制能源消费和碳排放总量、大幅降低能源消耗强度和碳排放强度作为重要着力点，综合运用调整结构、节能减排、增加碳汇等多种手段，完善政策，健全机制，加快构建低碳产业、低碳城镇、低碳交通和低碳消费体系，不断提高应对气候变化能力，促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，努力建设美丽中原。”两个规划在政策与法律层面的交叉非常明显，这充分说明能源发展与应对气候变化的紧密关系，不应在政策规划层面人为地割裂开来，而应在规划中综合起来，避免重复，相辅相成，共同以可持续发展为目标。

三、能源发展与应对气候变化规划的综合原则

气候变化是环境问题，但归根到底还是发展问题。河南省统筹协调应对气候变化与加快发展的关系，重视应对气候变化蕴藏的发展机遇，遵循的基本原则是坚持应对气候变化与促进经济加快发展、坚持应对气候变化与实行可持续发展战略、坚持减缓与适应、坚持科技创新与制度创新、坚持政府主导与全民广泛参与等。为全省应对气候变化提供有力支撑，河南省将在低碳产业发展、重点领域节能减碳、清洁能源、森林碳汇和生态保护、适应气候变化能力提升以及应对气候变化基础能力建设等领域实施一批重点工程，具体来说，有低碳产业培育壮大工程、节能减碳工程、清洁能源发展工程、森林碳汇与生态建设工程、农业适应能力提升工程、防灾减灾工程、基础能力建设工程等。

既然能源发展与应对气候变化不能分而治之，那么就要在规划中明确统一的原则和思路。有关原则包括但不限于如下内容:首先，坚持应对气候变化与推进经济平稳较快发展相互促进。以提高经济增长质量和效益为中心，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，在保持经济社会持续健康较快发展的基础上，全面提升应对气候变化的综合能力。其次，坚持减缓与适应气候变化两种手段并举。在积极控制能源消费总量、有效减缓经济高增长带来的高排放的同时，积极调节经济、社会、资源和生态系统，增强应对气候变化能力，做到减缓与适应并重，实现效益最大化。再次，坚持制度创新和科技创新同步推进。把应对气候变化领域里的关键技术作为科技创新的重点，构建科技创新体系。科学制定和完善应对气候变化的政策措施，形成有利于积极应对气候变化的体制机制。复次，坚持统筹全局与突出重点紧密结合。要从经济社会发展全局出发，全面落实节约资源和保护环境基本国策。紧密结合经济社会发展的核心任务，把优化结构、节约资源、保护环境和提高基础能力等工作摆在重要位置。

四、能源发展与应对气候变化规划的相通途径

产业结构向低碳化转变、能源结构得到优化调整、能源利用效率明显提升等议题是能源发展与应对气候变化规划的相通途径。将河南省能源发展与应对气候变化规划的途径打通，将事半功倍地提升两个规划的集合力，为美丽中原的发展打下良好的基础。具体的相通途径包括:加快转变经济发展方式、调整产业结构，优化能源结构、增加森林碳汇，着力控制工业、交通、建筑等重点领域温室气体排放，控制全省温室气体排放总量、努力降低温室气体排放强度等。

第一，加快调整产业结构。坚持走新型工业化道路，抑制高耗能产业过快发展，改造提升传统产业，大力发展低耗能、低排放、高附加值产业，构建结构优化、技术先进、附加值高的低碳产业体系。

第二，积极优化能源结构。优化发展化石能源，大力发展生物质能、风能、太阳能等非化石能源，构建安全、高效、清洁的现代能源保障体系。着力优化化石能源结构。强力推进煤层气和煤矿瓦斯抽采利用工作。大力发展非化石能源。以加快发展燃料乙醇、生物柴油、沼气发电为重点，合理开发利用生物质能。

第三，大力推进生态省建设。积极开展国家和省两级生态市、生态县、环境优美乡镇和生态村创建工作。把完善林业生态系统、提升生态效能作为林业生态省建设的重要组成部分，继续实施天然林保护、退耕还林工程，推进林业剩余物资源化利用工作，提高林业和其他生态系统适应气候变化能力。

第四，着力推动重点领域节能减碳。河南省在节能减排安排中明确指出:“要组织实施工业节能减排行动计划、建筑节能减排行动计划、交通运输节能减排行动计划、公共机构节能减排行动计划、重点耗能企业节能减排行动计划等多项工作。”①河南省人民政府办公厅《关于印发2014年河南省节能减排工作安排的通知》(豫政办〔2014〕83号)。通过实施节能重点工程、循环经济重点工程、蓝天工程、碧水工程、乡村清洁工程等推动河南省在重点领域节能减排。各省辖市应在2014年冬季供暖前，基本完成高污染燃料禁燃区和集中供热、供气覆盖区内10蒸吨/时及以下燃煤锅炉清洁能源改造或拆除，城市建成区内20蒸吨/时以上未拆改燃煤锅炉全部建成脱硫和高效除尘设施的目标任务。同时，落实国家建立完善省、市、县三级节能监察体系要求，推动各地组建节能监察机构，争取全部省辖市和2/3以上的县(市)成立节能监察机构。制定节能监察行政执法法律文书制度，规范节能监察程序，组织开展节能监察培训。河南省应协调政策与法律建设，通过节能减排将能源问题与应对气候变化问题联动起来综合解决，保障传统能源安全，促进可再生能源开发利用，增强地方减缓与适应气侯变化的能力建设，保障河南省可持续发展目标的实现。

［1］林伯强.发展中国家如何协调能源安全与气候变化的关系?［EB/OL］.(2012-11-08).http://www.inengyuan.com/nengyuanold/a/zixun/dujia/2012/1108/26551.html.