论比较法视野下的我国环境保护公众参与制度

李佩洁+于泳洋+何益琅+郭玲

摘 要：近几年，我国的环境问题频发，且已经影响到人民的正常生活。基于此，我国在2014年修改了《环境保护法》，完善了公众参与制度，便于公众表达意见，有利于保证重大环境问题的决策正确性。但是，较之于外国环境法中的公众参与制度，我国的公众参与制度仍有改进之处。本文通过对外国公众参与制度的比较、我国公众参与的弊端分析，提出对新环保法中的公众参与制度的完善提出建设。

关键词：环境；公众参与制度 ；环境保护法 ；完善

一、环境公众参与制度概述

近年来的积极提倡与宣扬，使大家早已对环境保护制度熟念于心。人类社会不断突破进取，却也在蒸蒸日上的生产发展进程中，埋下了一系列生态隐患。立足的这个地球是现今任何人都无法舍弃的家园。面对未来的继续开拓，与问题频发且日趋严重，携手实现绿色可持续发展，打造命运共同体是不二的选择。七十多亿人的每一员都责无旁贷，参与环保大局，凝聚点滴付出。

（一）内涵丰富

环境是人类踏足的整个三维空间，有着生存所凭，呼吸的空气，饮用的淡水，补给的食物，探索运用的其他资源。但人们过度的寻求进取导致了各方的失衡。一些永久性的毁坏，已不可补救，而眼前进一步的扩展蔓延，亟待重视惩治。

公众参与制度，是指通过法律法规政策规章等多种形式，将公众应具备的权利义务规范确定化，形成广泛而有序的参与机制。核心是公众，重点是共同参与。运用于环境板块中，该制度涉及政府，企业与公众三方主体，涵盖了预防，治理，保护等方方面面。具体而言，公民要树立参与与环境有关的各阶段各环节的意识，自觉遵守要求，积极投入踊跃参加。其次，认真行使对政府，企业的社会监督权，及时举报曝光违法恶劣事项。日常生活中比照约束自身，自律自制。

（二）不可或缺

从哥本哈根到巴黎气候大会，联合国牵头，连手众国，在世界环境保护方面，倾注了不少心力。严重的温室效应，海平面抬升，呈现了各国工业化现代化建设如火如荼，却未能兼顾速度与效益的后果。长此以往，数以万计的自然资源遭受破败，遗留下的黑点渐渐暴露凸显，愈演愈烈。又反作用于生产发展，阻碍下一步进程。环境问题陡然成为世界性焦点，政府机构组织三番五次探讨协商，终达一致，以条约规章为主，构建友好互助的环保体系。

毋庸置疑，公众在环境领域发挥着举足轻重的作用。解决种种环境难题，国家政府应当首先担起重担，全面详尽的进行分析规划，推行有效可行的措施。法规政策的制定，都是以人民利益为出发点，其付诸实行，依靠群众的强大力量。环境是我们生活的四面八方，也是周围的时时刻刻。污染损害，日积月累而成，根源之一便是人类不合理的利用开采。违背自然规律，急于求成式的使用消耗，终会透支肥沃的土地，使其无力支撑。对自然的认识了解与适当改造，演变成了无止尽的剥夺。因此，公众作为施力主体，是维护生态平衡的基础。当然，一部分生产活动是应对既定的改革发展目标，有失偏颇之处，公众可以提出合理修正建议。同时，也存在执行管理部门的不善疏忽，而相应的社会传播与监督，恰好弥补了空缺。此外，积极参与亦是保护自我权益的直接方式，亲历所见所闻，知悉现实境况，评判建议。

雾霾困扰之始，我国面临的环境难题，愈发逼近民生。河流干涸，耕地锐减，粮食危机直抵基本生活的咽喉。未来的走势，改善或恶化，把握在每个人的手中。所持准则是在一定限度内开展生产生活，克制己方，余力留心他者。针对我们于调查中的发现的“未批先建”现象，在政府部门的主导下，也需要公众的发现报告作为补充。未通过合法程序，经严格环境审查核准，擅自先行开工的项目，应由相关部门责令停止，进行调查，视情节轻重决定处罚。其中关键的消息察觉确证环节，公众渠道势必更加迅速便捷。

环境公众参与制度是实行环境保护治理方案的重要支撑。过程中全方面的渗透，能够汇聚无限的智慧与力量。越靠近基层，越有贴近本质生活的声音，越得以反映真真切切的需要。为民而治，便敞开大门，让民众进入感受一份份实在；一切为民，就略放大权，使人民能够得到一些些参与。

二、比较法视野下的环境公众参与

（一）从美国《国家环境政策法》看英美环境法系中的公众参与

1、公众参与是一种权利

公众参与是一种宪法性权利。华盛顿州法律规定，公众参与首先是一项宪法性权利。首先，人们拥有投票以及向政府对抗的权利。人们可以投票、游行、运动、参加听证会、要求获取政府信息、组成公民顾问团。其次，公民可以提起有关公众参与的诉讼，这保护了人们的诉权以及言论自由权。

公众参与是一种程序性权利。公众参与首先体现为一种言论自由权，其次体现为公众的信息知情权和决策参与权。信息知情权与决策参与权是程序性的权利，程序性权利与宪法性权利双重保障了人们能够充分的行使公众参与权。

2、从保障公众信息知情权促进公众参与

美国《联邦行政程序法》就有着保护公众信息知情权的条款。据此，政府就有着如下义务（1）信息公开义务。各联邦部门必须如实公布该部门的基本信息、职责范围、议事程序和规则、各种规章制度或文件等。（2）接受监督和提供信息拷贝的义务。不仅是中央政府，联邦政府也有义务向民众公开各种环境政务信息，并且向公民提供拷贝，接受公民的监督。

3、各州立法纷纷响应宪法确立的公众参与

德克萨斯州《公民参与法案》中规定：“制定本法的目的在于在法律允许的最大限度范围内鼓励和保护公民所享有的请愿、言论自由、集会自由以及其他方式参与政府决策的宪法性权利。华盛顿州在其《州法典》中规定了了公众参与的多种途径，总结来看主要体现为“在法律授权的立法、行政、司法或者其他政府程序中提交的任何口头的或者书面的或其他形式的意见”。

4、从“公众参与”到“公民诉讼”

美国的公众参与不仅赋予了公民一系列的权利，给予了政府一系列的义务，还给公民提供了一天便捷的维权途径-公民诉讼。在司法实践中，法官多次将公民诉讼解释为公民参与的一种形式。在《清洁水法》“公民诉讼”条款时的立法报告中，立法者认为在环境管理过程中实现高度的公众参与对于修复和保护自然环境目标的实现是非常必要的，州政府应当积极鼓励和帮助公众参与水质标准的确定及其后续实施和执行。国会在立法时非常清楚地将“公民诉讼”认定为“公众参与”的必要形式，但不局限于“公民诉讼”本身。公民诉讼既是公民对政府工作的民众监督，也是帮助环境与水质修复的有效手段。

据此，“公民诉讼”作为“公众参与”的利齿，能够减轻环境危害，加强政府执行措施，鼓励政府部门更加有效地实施和执行法律，并且扩大公众参与的机会，“公民诉讼”是实现真正有效的“公众参与”的关键。

三、我国新《环境保护法》的进步与弊端

我国关于环境的公众参与制度，主要体现在最大程度的信息公开。日常工作，基础资料主动公开，必要时召开听证，征询群众意见。尤其是在环境影响评价活动中，更加强调要充分的发挥公众能量。中国环境法律体系正逐步建立，根据现行法律规定，我国公民有参与国家环境管理的权力，有对污染破坏的行为进行监督，检举和控告的权力。在不同的区域，各地政府也因地制宜，试行着颇具特色的制度细则。但其在立法与司法方面仍存在不足。

（一）从新《环境保护法》看我国立法中的公众参与

新《环境保护法》在总则第5条明确规定了“公众参与”原则，并对“信息公开和公众参与”进行专章规定。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要“鼓励公众积极参与。完善公众参与制度，及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护从保障公民权利义务来稳固公众参与。”

新《环保法》第53条规定：公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。第58条规定对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合相应条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。这一规定明确了公民享有环境知情权、参与权、监督权与起诉权，意在通过落实公民享有的权利来加强公众参与。

就公众参与而言，并非仅仅包括公民应享有的权利，公民承担相应的义务也是公众参与的一个方面，权利与义务是相统一的，公民在对环境有所要求的同时，也应该履行自己的义务，最大程度地参与到环境保护中去。新环保法第6条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务。这是关于公民义务的总则性规定。它包括遵守环境保护法律法规，增强公民环境保护意识等内涵，而在第14条、27条、56条则分别对政府部门、相关部门和企业的义务做出了规定。

（二）新环保法存在的弊端

尽管公众参与在新《环保法》中受到了一定程度上的重视，但我国的环境公众参与制度仍然存在着立法与司法实践上的一些问题：（1）环境权未明文规定。在国外纷纷将公民享有环境权以立法形式明确规定时，我国明显落后一步，这导致公民普遍缺乏主人翁意识和参与感，认为保护环境就是政府的事情；（2）公众参与的开放性不高。我国公众参与多是以公众提出建议，向政府上书等方式进行，政府处于被动状态同时其在面对公众议题时的反应往往不够积极，如此被动，闭塞的公众参与形式使得公众参与的积极性降低；（3）环保意识缺乏，一方面是公民的整体环保意识有待提高，参与意识亟待加强，另一方面，媒体的参与意识薄弱，我国环境问题多是以公众事件形式进入公众和政府视野，而现阶段媒体存在着娱乐化追求噱头的弊病，而对环境问题真正关心的甚少，因此应该着手提高全社会的环保意识。

四、完善公众参与制度

（一）加强立法层面的公众参与

《环境保护法》中确定了公众参与这一项基本制度，便应该从全方位贯彻落实这一项制度。其中，立法是对公众影响是更重要、更深远的一个环节，故笔者认为应该重视公众参与制度在立法活动中的体现。《立法法》第五条规定：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。但是这一条仅仅是笼统的规定了这一制度，大多数都是诸如立法调研、考察、问卷、征求书面意见、公开征集立法项目、委托专家起草、公开草案征求意见、召开座谈会等立法常见举措。从这些举措中也不难看出，现阶段我国的公众参与绝大部分都是被动、消极的参与，法律中并没有规定公众如何积极主动的参与到立法活动当中，因此，应该强调公众的主动参与，畅通公众参与的途径，制定相关程序和措施以保障公众参与的权利。

（二）加强行政机关执法活动中的公众参与

行政机关执法是以国家名义对社会进行管理，具有主动性和单方性，也正是因为如此，需要更多的人民参与到执法活动中去。其一，行政机关应当主动公布相关执法信息，以便人民群众能及时了解执法活动，能主动参与并加以监督；其二，人民群众与环境问题息息相关，他们也能更好的感受到周围的环境变化，因此执法机关应该主动听取群众的意见与想法，采纳有建设性的意见与建议；其三，畅通人民群众向有关机关反映问题的途径，现实生活中群众并不知道他们的问题该如何反映，向哪个机关反映。

（三）倡导人民群众积极遵守公众参与这一法律规定

1、提高积极主动参与的积极性

根据调查，有78%的人不关心环境问题，因此首要的任务是要提高人民群众参与的意识和积极性。负有宣传职责的有关部门应该积极开展宣传活动，最主要的是要深入基层去，通过媒体、网络媒介、定期宣传等方式向群众宣讲现在环境的严峻情况，提高群众参与的热情。

2、要求公民严格遵守这一规定

守法不仅包括积极主动的守法，还包括消极被动的守法。既然法律明文规定了公众参与的制度，那么当有关事项必须让公众参与的时候，公民就应该全心全意的参与其中，不能敷衍了事。现实之中存在一些诸如走形式、走过场等不良风气，笔者认为应该严厉打击此种现象，早日实现真正的公众参与。

参考文献：

[1] 《现代法学》——张辉，《美国环境公众参与理论及对中国的启示》，2015，37（4）：148-156

[2] 美国1969年，《国家环境政策法》

[3] 《环境保护》——汪劲，《新环境保护法公众参与规定的理解与适用》，2014年，23期