党和国家政治话语体系中的社会治理内涵剖析——从社会管理到社会治理的逻辑

曾正滋

（福建师范大学 马克思主义学院，福建 福州350007；福建江夏学院 公共管理学院，福建 福州350108）

综观当前的“社会管理”和“社会治理”研究和实务，可以明显地发现，关于二者的确切内涵，尚待进一步提炼。从中央文件来看，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班指出：“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序，促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。”[1]这里只是对社会管理的目的和任务进行列举式的外延阐述，并没有涉及社会管理的内涵。我国的改革总体上是问题驱动型改革，即出现问题之后，为了解决问题而进行的改革，具有明显的被动性、应急性和暂时性。中央的这种表述是可以理解的，它没有足够的时间来沉淀和提炼社会管理和社会治理的精确定义。然而，作为学术研究来说，出于学术研究的理性、客观、准确的要求，更出于学术理论指导实践的需要，我们则必须努力地去提炼一个相对精确的社会管理和社会治理定义。

一、十八届三中全会之前的社会管理话语分析

（一）社会管理话语的生成：作为政府职能和党建概念的社会管理

人是社会性动物，社会自古有之，有社会必有相应的管理，古今中外，概莫能外。恩格斯早在《反杜林论》中就断言“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[2]这种社会职能的目的是缓和社会冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内，避免社会阶级在无谓的冲突中把自己和社会消灭。但“社会管理”作为一个独立概念在中央文献中却是很晚才出现的。2002年11月8日，党的十六大上首次单独提出“社会管理”的概念，明确要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，社会管理在此被视为一项独立的政府职能，成为与经济调节、市场监管、公共服务同等地位的政府基本职能之一，相比于以往“社会治安管理”“管理社会事务”等概念在内涵上更加丰富，在外延上更加圆满，在党和国家政治话语体系地位更高。以此时间节点为标志，“社会管理”成为一个独立的概念。

2003年10月11日，十六届三中全会提出了完善政府社会管理和公共服务职能。2004年9月19日，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，其中明确提出要构建社会主义和谐社会，并在此命题下专门提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，首次提出要“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[3]。很明显，此时的“社会管理”概念已不仅仅是一个政府职能概念，扩展成为一个党建概念，更是“社会主义和谐社会”这个战略布局下的一个核心概念。

（二）社会管理话语的转折与提升：社会主义现代化建设“五位一体”体系下的社会管理

2006年10月11日，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，其中专门辟出第六部分“完善社会管理，保持社会安定有序”论述社会管理，在健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的基础上，进一步提出要“在服务中实施管理，在管理中体现服务”[4]。在构建社会主义和谐社会的大框架下，公共服务与社会管理是一体的两翼。公共服务是社会建设的基础，社会建设就是不断扩大公共服务范围和提升公共服务水平，以此为社会和谐打下坚实的物质基础；社会管理则是对社会中必然出现的矛盾和冲突进行有效的调节，促成社会团结。公共服务是社会管理的基础，社会管理促进公共服务。因此，二者又是一体的两面，“在服务中实施管理，在管理中体现服务”，这为社会管理创新的实践指明了具体路径，就是所谓的“寓管理于服务”，改变了以往社会管理重管制轻服务，甚至只管制不服务的弊病。

此后，社会管理成为党和国家话语体系中的一个热词，也成为中央和地方各级政府施政的一个重点。随着新世纪后我国社会进入矛盾多发期，原有社会管理体制暴露出的种种问题，2011年2月19日，中共中央专门举办省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班。胡锦涛在开班式上要求各级党委和政府要统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，把社会管理工作摆在更加突出的位置，扎扎实实提高社会管理科学化水平。[1]胡锦涛明确提出了本文一开始所引述的社会管理的根本目的和基本任务。到此，社会管理的概念已然成形，在党和国家政治话语体系中的地位被提升到前所未有的高度。随着其上级概念“社会建设”成为社会主义现代化建设五位一体格局中的一环，“社会管理”不再仅仅是一个单纯的政府职能概念和党建概念，而且成为社会主义现代化建设大战略下的二级概念。社会管理显然是在我国经济高速发展、社会建设相对落后、社会矛盾进入凸显期的背景下提出的，注定了它是一个极具鲜明中国特色和时代特色的概念。

二、从社会管理到社会治理：十八届三中全会中社会治理话语的凸显

随后，“社会管理”概念不断与时俱进，逐渐吸收了在国际上已经成为各国政府改革普遍趋势、在国内学术界早已流行十几年的“治理”理念。治理理念的核心就是治理主体和治理方式的多元化，强调政府与社会的合作共治。2012年5月30日，中共中央政治局召开会议，专门研究加强和创新社会管理问题，胡锦涛发表重要讲话，强调加强和创新社会管理，要坚持以人为本、服务为先，多方参与、共同治理。治理理念明显渗透其中。

2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）全文颁布，将“社会管理”全面改称“社会治理”，[5]“社会治理”作为独立概念第一次出现在中央最高规格的文件上，可以相信，“社会治理”未来将很快取代“社会管理”的话语地位。一字之差，足以显示中央已经基本接受了新世纪以来的治理理念，坚定了社会治理多元化、协作化的思路。“‘社会治理’概念的提法，显示出执政党更重视处理国家与社会、政府与人民之间的关系，而非简单的以国家为主体的管理思维方式。从前，无论是‘维稳’还是‘社会管理’，主体都是政府，都往往被理解成为国家对社会的管理，官员对人民的管理。这种话语的变化也是一个进步的表现，因为在‘治理’的话语里，无论是‘国家治理’还是‘社会治理’，都会涉及到国家和社会之间的关系问题，主体不仅仅是政府，而且也是社会。”[6]全文仅有一处沿用“社会管理”提法，即“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”[5]显然，这里是针对政府来说的，政府当然要继续利用其强制性的管制手段在必要时对社会进行强制性的、外在的管理或控制，但对于更广泛的、全社会意义上的“社会管理”则不能是单纯的“社会控制”，而应是更加强调多元参与、协商合作的“社会治理”。《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[5]在此，“国家治理体系和治理能力现代化”被前所未有地提高到与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列的地位，“国家治理的提出标志着我们党治国理政理念的重大突破。在对治国理政的认识上，从历史上的国家统治，到现实的国家管理，再到未来的国家治理，虽一字之差，却是质的飞跃。核心是两个方面：横向的多元主体并存，纵向的上下互动。”[7]“社会治理”的提出与此相呼应，构成了国家治理体系的一个基础环节。社会组织就此成为国家治理的重要主体。

自“构建社会主义和谐社会”“社会管理创新”的命题提出以后，中央和各地方政府纷纷出台一系列新举措，比如：“中央社会治安综合治理委员会”更名为“中央社会管理综合治理委员会”，从北京东城区面向全国推广的网格化社会管理模式，深圳、广州、上海等地广泛开展的政府向社会组织购买公共服务，等等。它们虽然没有“治理”之名，都有“治理”之实，共同点就是改变原来政府单打独斗的社会管理模式，推动原来片面依靠强力与命令的维稳体制转变成为一个开放、协商、合作的新模式。事实上，早在十六届四中全会首次提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局之时，“社会协同、公众参与”已经强烈透露出“治理”中多元主体共治的意味。从这个角度说，社会管理创新就是社会管理的“治理化”，“所谓社会管理的‘治理化’有两层含义。一是，社会管理的主体除了政府或国家外，还包括各类社会组织以及公民个人；二是社会管理不仅包含政府利用行政法律等强制手段进行的管制、约束和规范，更包括着政府与其他社会组织提供的公共服务以及社会的自我管理。”[8]只不过，遵循改革开放以来渐进改革的行为模式，我们往往是先由中央定出一个大方向，然后由地方在实践中大胆创新，等到被足够多的实践证明行之有效后，再由中央进行高度的概括和总结。因此，十八届三中全会“社会治理”的提法可以理解为只是对社会管理创新实践的一种肯定或确认。事实上，从“社会管理”到“社会治理”的提法转变，这本身就意示着党和国家执政理念的一大创新，也充分显示了中央积极吸取民意（包括学术界的主流理论）、回应社会诉求的态度。

三、“社会组织参与社会治理”论域中的“社会治理”内涵

在恩格斯眼中，国家的社会职能的重要内容就是对社会公共事务的管理，“每一个专制政府都十分清楚地知道它们首先是河谷灌溉的总管”[2]，用今天公共管理的话语来说，“河谷灌溉”就属于公共服务。在中文语境中，出于绵延的社会专制传统，管理具有很强的控制含义，原有的“社会管理”的话语在实际操作中，事实上简化为社会控制，主要由政法系统主导并操作。近年来，社会控制体现在现实政策中就是维稳。“构建社会主义和谐社会”的命题提出以后，社会管理和公共服务成为“社会建设”这个一级概念下的两个核心的二级概念，社会管理偏重于社会控制，公共服务偏重于民生建设。但二者并非泾渭分明，决然分开的。“寓管理于服务”的思路将公共服务注入了社会管理的内涵。显然，内含了公共服务的社会管理更接近于恩格斯所谓的“社会职能”。2014年1月7日，习近平在中央政法工作会议发表重要讲话，指出“要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好。”[9]孟建柱随后在《人民日报》发文将此进一步阐释为“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权”[10]。相比于维稳，维权体现了更多的公共服务内涵，当下中国，老百姓的权利首先体现为享受更多、更公平的公共服务的权利，亦即民生权利。

十八届三中全会把“社会管理”全面改称“社会治理”，不仅仅反映了政府社会管理理念的更新，从原来的社会控制转向公共治理，同时反映了政府社会管理职能的转变，政府更多地从社会管理领域选择性退出，将职能转移给社会组织，更加突出了社会组织在社会公共事务管理中的主体地位。“社会组织参与社会管理”这个命题中，社会管理是偏重于政府管理的，社会组织只具备参与地位，主体地位并不明显；基于治理理论所强调的主体多元化理念，“社会组织参与社会治理”这个命题中，社会组织的主体地位显著提升，从原来的参与者变成治理主体之一。

十八届三中全会不仅提出了“社会治理”的新提法，而且把原来的“加强社会管理”提法转变为“提高社会治理水平”。仔细揣摩可以发现，“加强社会管理”包含更多的政府管理的意味，强调政府在社会矛盾凸显的阶段对社会的管控能力，这也是近年来“加强社会管理”经常被各级政府等同于维稳、又将维稳片面理解为政府的强力管控的原因；“提高社会治理水平”包含了“加强社会管理”的内容，但进一步扩展，不仅是强调政府之外的治理主体的作用，即使对于政府本身的社会管理职能，也不再片面突出强力管控，转而通过革新政府治理理念、开发政府治理工具、增强政府治理能力等途径全面提升政府的社会治理水平。

笔者认为，从主体的角度来划分，社会治理划分为社会管理和社会自治，社会管理指的是政府对社会公共事务的管理，社会自治指的是公众和社会组织对社会公共事务的自我管理。从功能的角度来划分，社会治理划分为公共服务和社会规制，公共服务指的是政府、社会组织、企业、公众等为社会不特定人群提供的服务，它面向一般公众，具有普遍性和非营利性，公共服务是正向的，旨在增进社会整体的福利水平，通俗地说就是增加正能量；社会规制指的是政府、社会组织、企业、公众等针对社会公共生活中存在的问题，进行的协调矛盾、解决冲突、促进共识的一系列活动，社会规制是负向的，旨在消除社会问题，通俗地说就是消除负能量。

社会组织参与公共服务分为决策环节参与和提供环节参与，可以而且应该并行，但层次有高低。决策环节参与从低到高可以分为告知型参与、有限吸纳型参与和决策型参与，提供环节参与从低到高分为校正型参与、改善型参与和合作型参与[11]。在西方国家，与社会治理、社会管理概念最为接近的是社会规制概念。“（20世纪）70年代以后，社会管理与社会规制成为流行概念，系指国家为提高经济效率和社会公平最大化而干预社会生活的系统化、全面性社会管理机制和管理技术的总和。”[12]从社会治理的角度来说，社会管制侧重于利用强制力量对社会进行控制，主要由政府实施，因为政府是社会强制力量的主要执掌者；社会规制则强调规则之下的规范行为，规则当然主要指法律框架，也包括道德和伦理的规范，它不主要依靠外在强制，而是通过适当引导来激发起社会成员对规则的认同，因此，它不一定要由政府实施，社会组织往往是更有效的手段。因为社会组织生长于社会生活，不像政府一般是凌驾于社会之上的，与社会有天然的亲和力，更容易利用柔性手段来激发社会成员对于法律和伦理规范的自发认同。社会组织的社会规制功能主要是通过公共服务来实现的。通过公共服务，信任、规范、网络等社会资本得以生成并累积，构筑良性社会秩序，从而实现社会规制。

社会治理包括公共服务和社会规制，但政府社会治理与社会组织社会治理具有不同的偏重点，前者偏重于社会规制，后者偏重于公共服务。虽然政府越来越被要求提供公共服务，但是政府同时也被要求不必直接提供公共服务，而是承担公共服务的最终责任，公共服务的直接供给更多还是要借重于包括社会组织在内的其他治理主体来完成。就社会规制来说，因为政府本质上具有的最高权威性，政府社会规制更为有效，也更责无旁贷，显然这是其他任何社会治理主体无法取代的。

《决定》明确指出，将“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”[5]，显然，政治法律类、维权类社会组织并不在此之类，综观现行政策，这两类社会组织仍在限制之列，依然需要遵从双重管理体制。从这点也可以看出，我国将要重点发展的社会组织显然是公共服务类社会组织。这个背景下的“社会组织参与社会管理”，显然应该把“社会管理”理解为“寓管理于服务之中”的社会管理，是公共服务化的社会管理。改称“社会管理”为“社会治理”后，显然“社会治理”更偏重于服务，而非管理。综上所述，“社会组织参与社会治理”论域中的“社会治理”内涵在当前显然更偏向于公共服务而非社会规制，但鉴于社会组织在参与社会规制上的巨大潜力和国际上的成功经验，以及我国社会主义民主政治的不断深化，可以预见，“社会组织参与社会治理”的发展趋势将是参与公共服务的基础上不断提升参与社会规制水平。或者说，在当前社会组织主要是参与公共服务的背景下，下一步“社会组织参与社会治理”的创新点很可能是社会组织如何有效地参与社会规制。

[1]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平 建设中国特色社会主义社会管理体系[EB/OL]．（2011-02-20）http:∥politics.people.com.cn/GB/1024/13959222.html.

[2]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：523．

[3]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[EB/OL]．（2004-11-17）http：∥www.people.com.cn/GB/40531/40746/2994977.html.

[4]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[EB/OL]．（2006-10-18）http：∥cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/4932424.html.

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]．（2013-11-16）http：∥www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[6]郑永年.三中全会回答了什么样的政治问题？[EB/OL]（2013-12-03）http：∥www.zaobao.com/forum/expert/zhengyong-nian/story20131203-283765．

[7]王建军.用国家治理理念谋划社会组织改革发展[EB/OL].（2013-12-16）http：∥www.chinanpo.gov.cn/6047/72989/index.html．

[8]杨雪冬.社会权利与社会治理[M]∥何增科.中国社会管理体制改革路线图.北京：国家行政学院出版社，2009：46-87．

[9]习近平出席中央政法工作会议：坚持严格执法公正司法[EB/OL].(2014-01-08)http：∥news.xinhuanet.com/politics/2014-01/08/c_118887343.htm.

[10]孟建柱．习近平：维权是维稳基础 维稳实质是维权(2)[EB/OL]．(2014-01-29)http：∥www.chinanews.com/gn/2014/01-29/5796230_2.shtml．

[11]汪锦军．公共服务中的公民参与模式分析[J]．政治学研究，2011（4）．

[12]陈振明．政府社会管理职能的概念辨析——《“政府社会管理”课题的研究报告》之一[M]∥陆学艺．中国社会建设与社会管理：探索·发现．北京：社会科学文献出版社，2011:191-192．