立法协商：理论、实践与发达国家的经验

李强

（中共武汉市委党校，湖北 武汉 430023）

立法协商：理论、实践与发达国家的经验

李强

（中共武汉市委党校，湖北 武汉 430023）

立法协商被写入十八届三中全会《决议》，国内对立法协商的理论与实践也进行了多年探索，但是对立法协商还有进一步梳理的必要。只有这样，才能有利于立法协商的健康发展。

立法协商；理论研究；国内探索；发达国家经验

立法协商,在党的十八届三中全会《决议》中，与行政协商、民主协商、参政协商和社会协商一起，作为协商民主体系建设的重要内容。立法协商在我国属于新事物，为了进一步深入认识立法协商，我们有必要就立法协商的理论研究、国内的探索以及发达国家的经验做一个梳理。

一、立法协商的理论研究

立法协商至今仍无一致的界定。作者认为，立法协商是立法机关（包括行政立法机关）通过多种途径，与其他相关的机构、组织以及个人就立法事项进行协商，以确保改善立法质量，兼顾多数与少数利益，最大限度形成共识的过程。

立法协商的理论基础是协商民主，而协商民主的实质就是要实现和推进公民有序的政治参与。二十世纪八九十年代西方关注并提出协商民主理论，主要是为了破解选举（票决）民主的困境，弥补选举（票决）民主的缺陷，并不是取代选举（竞争性）民主。一般认为，第一次在学术意义上使用协商民主概念的，是1980年约瑟夫·毕塞特（Joseph M.Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次使用“协商民主（deliberative democracy）”一词。目前，国外的协商民主概念主要有这样几种含义：第一，作为政府形式的协商民主。第二，作为决策形式的协商民主。第三，作为治理形式的协商民主。由于美国著名政治哲学家约翰·罗尔斯、英国著名社会政治理论家安东尼·吉登斯、德国思想领袖于根·哈贝马斯等人的积极倡导，协商民主逐渐赢得了越来越多的承认，成为当代西方民主理论研究的热点问题。尤其是哈贝马斯以话语理论为基础，将偏好聚合的民主观念转换为偏好转换的理论，从而使协商民主真正地成为上个世纪末最引人瞩目的民主理论。此后，有更多的学者参与到协商民主的应用领域和渠道的研究中。西方学者普遍认为，协商民主具有规范和工具两方面的价值，具体体现为：（1）改善立法和决策的质量，促进合法决策；（2）培养公民精神，促进政治共同体的形成；（3）矫正自由民主的不足；（4）制约行政权的膨胀；（5）协商民主能够充分发挥理性的作用。（陈家刚）

国内对协商民主的重视，始于2002年德国思想家哈贝马斯来华所作的“民主的三种规范模式”演讲引发的学术热潮（陈家刚）。自2004年以来，学术期刊、出版机构、学术机构和众多学者开始组织和参与协商民主的研究。目前，我国研究者对协商民主做了以下工作：（1）翻译、介绍西方协商民主理论。陈家刚、谈火生等学者组织翻译了一系列作品；（2）将协商民主理论与中国民主政治建设进行关联性研究。李君如、林尚立、燕继荣等学者对此进行了探讨；（3）进行协商民主的个案研究。李景鹏、何包钢、郎友兴针对浙江温岭“民主恳谈会”等个案进行了探讨；（4）基于协商民主理论研究立法协商。王丛伟 《社会主义协商民主视阈下立法协商问题研究》（2014），姬静静 《协商民主理论视角下的公众参与立法问题研究》（学位论文），是其中的代表，研究视角更加具体。总体而言，我国研究者在协商民主研究上理论探讨多于实务研究；在立法协商研究方面，强调政治协商会议重要性的多，重视其他组织和公众参与者偏少，这反映出研究者的偏好。

二、国内对立法协商的探索

国内对立法协商的大规模实践探索始于本世纪初。从总体上看，虽然各地都是有组织、有计划地进行立法协商探索，但由于没有统一的部署，加之主导机构的不同，因此，国内的立法协商探索主要分为人大主导模式和政协主导模式。

（一）人大主导模式

1.广东经验：开门立法，先行先试，多管齐下，人大主导立法协商。广东省人大在地方立法中，有不少开创性的举措，如在全国率先设立立法听证（1999年），举办立法论坛（2001年），委托专家学者起草法规草案（1993年），向社会征求对法规草案的意见（2003年），建立立法顾问制度（2000年），向社会公开征集立法项目和法规草案稿（2003年）等。其中，立法听证、立法论坛和向社会征求对法规草案的意见等实践，都是强调公众参与、理性讨论和协商以及吸纳各方意见建议，有利于立法的科学化、民主化。

2.广西经验：依托制度，应用广泛，形式多样，人大践行立法协商。2001年颁布实施的《广西壮族自治区立法条例》对立法协商作了明确规定；立法协商覆盖中长期立法规划、年度立法计划、法规起草及其审查阶段、审议阶段、表决阶段等立法活动的每个阶段；立法协商形式包括座谈会、论证会、听证会、将法规草案刊登在媒体上公开征求社会公众意见、专家咨询、专项书面征求政协等有关部门意见。

（二）政协主导模式

1.南京经验：制度先行，成立组织，形成机制，政协全程参与协商。制度先行：2004年以来，南京市先后出台《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》、《南京市政协开展立法协商工作的运作办法》和《市政协立法协商咨询小组工作简则》。成立组织：南京市政协成立了由从事政法、律师、审计师工作的委员组成的“市政协立法协商咨询小组”，专门指导立法协商工作。形成机制：一是建立人大、政府、政协的立法协商联席会议制度，二是加强与市人大、市政府的工作衔接，做到立法计划明确，操作时间明确和责任分工明确，及时协调立法协商中的有关问题。

2.福州经验：建章立制，主动作为，重在论证，政协推动立法发展。在建章立制方面，2000年，福州市建立了对口联席会议制度，包括市政协社法委同市人大法工委对口联系制、年度立法计划项目协商制、重要地方性法规协商制、立法调研参与制等。协商论证《福州市人大及其常委会立法条例》、《福州市人大常委会地方立法听证条例》。在主动作为方面，福州市政协每年召开年度立法计划项目协商座谈会，对20部地方性法规进行了协商论证；在深入调研基础上，提出多个地方立法建议。在重在论证方面，福州市政协精心组织立法协商会，主要在邀请参与立法协商论证的委员方面，注重挑选民主党派代表和有一定法律知识、业务知识、政治协商水平高的委员，以确保立法建议的质量。

必须说明的是，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”（十八届三中全会决议），但是立法协商却是我国协商民主中的新课题。一方面，我国的传统特别重视协商，另一方面，协商民主尤其是立法协商，其价值诉求、体制机制该如何定位，尤其是在立法中如何兼顾国家机关的诉求与民众的多样化需求，如何凝聚社会共识，还需要我们进一步的思考与探索。

三、发达国家的立法协商经验及启示

发达国家协商民主有相似探索，都经历了开始阶段的过度依赖竞争性立法 （票决）——认识到其中的不足——引入立法协商等阶段；其立法协商的外在表现亦具有相似性，即通过一定的程序和方法体现协商；立法协商时间段也主要集中于立法的立项、起草和审议阶段，因此不专门进行国别介绍。

（一）发达国家的立法协商经验

1.正式程序与非正式程序并存。正式程序（司法化程序）为立法听证程序，这在发达国家已经非常成熟。听证是公开听取各利益相关方的意见和要求的过程，重点在于事实陈述、利弊分析和利益表达，为事后的决策和立法提供参考，由决策或者立法机关组织。非正式程序为具有一定弹性的程序，如美国的公告——评议程序。以美国1990年《协商行政立法法（Negotiated Rulemaking Act）》为代表。该法注重立法协商的程序：将拟立法项目通过召集人评估——将评估结果提交行政机关——行政机关组建各利害关系方参与的协商委员会——通过协商达成共识——通过公告启动“通告——评论”程序。行政机关在行政立法协商中是平等的参与者。

2.调查程序与咨询程序并重。调查程序针对利害关系人，咨询程序针对相关利益群体，以英国、日本为代表。在英国，立法协商的调查程序主要是公开调查。行政机关在将法规草案呈报议会或有关部门批准前，必须在报纸上公告以供公众查阅，同时还应及时通知利害关系人，并提醒其有提出异议的机会。如果针对委任立法草案反对意见较多时，行政机关必须进行公开调查或听证。调查程序基本上是建立在对立双方当事人的辩论之上。调查终结后，巡视员制作调查报告提交部长。在日本，咨询程序涉及的咨询机关大多代表某一社会群体的利益或特定的公益，如最低工资审议会、自然环境保护审议会等。相对于公听会中个人意见的收集方式而言，咨询程序所征求的意见应当说更具代表性，更富理性色彩,同时也有利于降低公众参与成本, 方便公众参与。

3.官方筹办与民间筹办并行。以美国、法国等国为代表。官方筹办主要是立法机关针对拟立法事项，通过组织协商大会、专题小组、政党协商等形式进行协商，以达成利益表达充分，努力形成共识，减少立法阻力的目的；民间筹办主要是非官方组织针对民众关心的拟立法事项，通过组织讨论和民意测验等形式，汇集民意，引发重视，

4.传统手段与现代手段结合。目前发达国家普遍如此。传统手段以公民个人和组织直接面对面交流和表达为主，现代手段以通过网络等现代交流媒介交流和表达为主。

（二）发达国家立法协商对我国的启示

1.国家机关应顺应潮流，主动引领立法协商。经历多年的立法实践，发达国家普遍正视社会多元，认识到单纯的票决式立法可能对社会带来的伤害，尤其是对居于少数地位的社会成员的伤害，以及造成社会的对立与分裂，特意通过采用多种公众参与立法协商形式予以弥补。立法协商应以官方筹办为主，而且立法机关在立法协商过程中的角色应当是平等的参与者。

2.立法协商应形式多样，手段灵活，注重实效。发达国家立法协商形式有正式和非正式之分，规模有大有小，手段囊括传统与现代，涵盖议会立法和行政立法，以公众广泛参与、理性讨论和协商、妥协和偏好转移为重点，以立法的科学化、民主化为诉求，讲求立法的实效性。

3.立法协商应注重制度建设，程序完整，协商规范。美国专门就行政立法协商进行立法，重点在于构建行政立法协商程序，日本注重与利益群体的协商，与英国注重公众参与立法听证，都是发达国家注重立法协商的制度化、规范化和程序化的表现。

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