民主党派在协商民主中的地位和作用研究

刘开国

(黄冈职业技术学院，湖北 黄冈 438002)

中共十八大报告强调“要健全协商民主制度”，“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，协商民主第一次出现在中共最重要的文件中。选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。改革开放以来，中共在建立健全选举民主制度的同时大力发展协商民主，取得了明显成效，在推动经济社会发展方面发挥了重要作用。实践证明，发展协商民主符合我国国情，符合中国特色社会主义政治制度要求，对于充分调动人民群众的积极性具有十分重要的意义。

一、什么是协商民主

什么是协商民主？协商民主是西方国家在20世纪80、90年代反思选举民主不足的基础上兴起的民主理论，西方学术界并没有形成一致的认识。在西方，人们更注重协商民主理论的探讨，其实践虽有但并不是主流。不管是在学术界还是在政治实践中，协商民主与选举民主的关系并不密切，毕竟协商民主是在批评选举民主的基础上兴起的。

在我国，协商民主理论的兴起虽晚于西方，但协商民主与我国的政治协商制度相契合，协商民主实践进行了60多年，不仅早就上升到国家制度层面，而且形式多样，活跃在各个领域，其规范性、程序性建设也取得了不错的成绩。

在抗日战争时期，抗日统一战线把各个党派的力量联合起来靠的就是协商民主精神；在新中国建立时，中共在民主建政过程中通过同各个民主党派和无党派民主人士的民主协商建立新中国实行的也是协商民主；1954年第一届全国人民代表大会召开后则继续保留了人民政协这一协商民主实践形式。

毛泽东在论述召开人民代表大会后人民政协继续存在的必要性时说：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”因此，担任人民代表的可以到人民代表大会中去行使民主权利，主要实行的是选举民主，遵循的是少数服从多数的原则。没有担任人民代表的则还可以在人民政协里行使民主权利。人民政协作为统一战线的组织形式，实行的是协商民主，遵循的是对话和共识的原则，即通过平等对话、讨论、协商，形成共识，而后按共识行事。

尽管当时设计了人民代表大会制度和人民政协同时并存、把选举民主与协商民主结合起来的政治体制，但由于计划经济体制及进而在政治上实行的党政一体的政治体制，选举民主、协商民主发挥作用都存在较大局限。

改革开放以后，中共一方面进行经济体制改革，把传统的计划经济转变为社会主义市场经济，一方面推进民主政治建设和政治体制改革，协商民主得以恢复和发展。人民政协多次修订章程，中共中央专门颁发了〔1989〕14号文件、〔2005〕5号文件、〔2006〕5号文件；国务院新闻办发布了《中国的民主政治建设》和《中国的政党制度》两个白皮书；1993年召开的全国人大八届一次会议将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，等等。这些制度规范不仅提出了关于协商民主的一系列理论和政策，科学界定了民主党派、人民政协和统一战线的性质和任务，总结设计了多种多样的协商民主方式，而且还贯穿协商民主实践过程的始终。党外人士在各级政协、各级人大和一府两院担任各种职务，协商的频度越来越高，对特定问题的协商周期越来越长，协商的范围越来越广，涉及的内容越来越敏感深入，协商的形式越来越多样。

《关于加强人民政协工作的意见》指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”《中国的政党制度》白皮书指出：“选举民主和协商民主相结合，是我国社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。选举民主和协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。”由此，笔者认为，协商民主是指在政治共同体中，政治主体在信息公开透明的情况下，就公共事务通过理性的对话、协商，达成一定的共识，来参与政治生活，影响公共决策。其内涵有“民主”(目的)和“协商”(手段)两个层次的含义。从目的层面来说，协商民主的终极价值是人民当家作主，即任何公共决策必须由所有受到影响的公民或其代表的参与而形成；从手段层面来说，协商民主认为参与决策不应该局限于定期投票的方式，而应当在信息公开透明的条件下，通过自由而平等的公开讨论对话的方式进行，通过公共协商赋予决策以正当性和合法性。

协商民主的实质，就是要实现有序的政治参与。人民政协作为我国人民在为人民民主奋斗的过程中创造的民主形式，其优势就在于它能够在很高的制度层次上实现有序的政治参与。

二、民主党派在协商民主中的地位

在我国协商民主的具体实践中，参与协商的主体主要是指执政党、各民主党派、各人民团体、社会各界代表人士和无党派人士。作为执政党，中共处于协商民主的核心地位，是协商民主的主导者，参政的民主党派是协商民主的重要主体。

(一)民主党派在协商民主中的重要主体地位是由中共领导的多党合作和政治协商制度决定的

在我国政党制度中，各民主党派是与中共共同致力于中国特色社会主义事业的亲密友党，是参政党，而不是反对党或在野党。各民主党派作为参政党，参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务管理，参与国家方针政策、法律法规的制定执行，积极地发挥参政议政和民主监督作用。我国政党制度决定了各民主党派是协商民主的重要主体。

(二)中共和国家领导人对协商民主建设的重视，突出了民主党派在协商民主中的重要主体地位

我国各个时期的中共领导人都非常重视与各民主党派之间的协商。毛泽东指出，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事”，“要学会和党外人士实行民主合作的方法，善于同别人商议问题”。邓小平指出：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”江泽民、胡锦涛进一步推进了中共与民主党派合作与协商的制度化、规范化发展。至中共十八大报告则首次明确提出“要健全协商民主制度”，以此作为推进政治建设和政治体制改革要抓好的七项重要任务之一。

(三)民主党派是人民政协的重要组成部分，突显民主党派在协商民主中的重要主体地位

人民政协是我国协商民主的重要渠道，它拥有其他协商民主形式所不具有的巨大优势：一是组织上的广泛代表性。人民政协涵盖了各党派、各团体、各民族、各阶层和海内外同胞。二是政治上的巨大包容性。人民政协坚持求同存异，只要认同爱国主义、社会主义这两面旗帜，就都能够凝聚到人民政协这个统一战线的组织中，从而实现最广泛的大团结大联合。三是具有对国家宪法、法律和法规的实施、对重大方针政策的贯彻执行、对国家机关及其工作人员的工作进行制度化、规范化、程序化的民主监督的重要职责。新中国成立以来特别是改革开放以来，中共注重在重大决策中体现人民民主，凡关乎国计民生的重大问题，都要通过人民政协进行协商。人民政协不仅在重大决策之前能够进行充分协商，充当“前锋”角色，而且在重大决策之后还在继续进行协商与监督执行，为执政党和政府贯彻决策、完善决策作贡献，发挥“后卫”作用。在人民政协中，除中共外，与一般行业、界别相比，民主党派是最重要的政治力量。各民主党派以政党为参加单位，以党派名义在人民政协会议上发表自己的意见和主张，开展调研并提出提案。民主党派的集体提案往往成为从中央到地方人民政协工作的重头戏。民主党派作为统一战线的重要成员和人民政协的重要界别，成为国家政治体制民主决策中的一个重要环节，其所建之言、所献之策，对人大决策和政府执行能否起到“前锋”和“后卫”作用至关重要。

(四)民主党派在人民政协践行协商民主过程中不断推进实践创新和理论创新，进一步巩固了民主党派在人民政协中的地位与作用

人民政协在协商机制上已经形成了会议(全体会议、常委会议、主席办公会议等)、提案、调研和考察等形式，特别是在最近十年来还创造性地建立和完善了专题协商制度，使得民主党派政协委员能够有效地履行政治协商、民主监督、参政议政的职能。传统及创新的协商形式的综合运用，使人民政协的协商民主在功能上，既推进了民主政治的发展，又维护了团结和谐，把“政治参与”与“有序”结合起来，实现了有序政治参与，能够在决策前和决策后都保证来自各界的政协委员平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达自己的意见，在理性的讨论和协商中作出大家都能接受的决策，这也进一步巩固了民主党派在人民政协中的地位与作用。

三、民主党派在协商民主中的作用

各民主党派在协商民主中的作用主要通过政治协商、参政议政、民主监督、合作共事等四种途径来实现。

(一)民主党派的影响力可以提高公民参与协商的积极性

协商制度通过协商主体之间的协商影响决策，人民可以通过自己所在的相应界别成为协商主体中的一员，在一定程度上影响决策，这能提升公民参与政治的积极性。在协商中协商主体对协商的结果起到决定性的作用。如果协商结果能够实现所代表群众的利益，便可在群众中引起良好的反响，协商主体的影响力也会随之增强，协商制度也会越来越深入民心，群众对于协商行为也会越来越支持，群众参与协商的积极性也会随之提高。

(二)协商民主的过程可以促进决策合法化

在协商中参与决策是协商制度的重要职能之一，民主党派在协商中参与决策促进了决策合法化。

1、在政治协商过程中，民主党派了解和反映社情民意，是中共和政府联系群众的桥梁、纽带和助手，在公共决策的每一个环节中都发挥着重要的作用，影响着公共政策的制定。

2、参政党的性质决定了民主党派虽然不是公共决策的核心与主导，却是政策制定过程中的重要参与者，在政策议程建立、政策规划、政策合法化等环节中均能发挥重要作用，贯穿决策过程的始终。

3、民主党派虽然不是直接的政策执行主体，但它能通过间接的方式影响政策执行，即在政策实施过程中进行政策宣传、政治动员，通过促进公共决策的贯彻落实来促进国家经济社会的和谐与稳定。

4、民主党派的民主监督是我国监督体系的重要组成部分，民主监督有着自身的优势，能对政策的制定和执行产生一定影响。

(三)协商民主的方式、内容可以拓展公民政治参与的广度

选举民主制度只能为选民提供一条道路：对该主张的肯定与否定，没有第三种选择的余地。而我国的协商制度则是根据协商内容采取一定的协商模式对协商内容进行交流、沟通，在反复的协商中达成共识，进行决策。这就改变了“是”与“否”的民主表达形式，使更广泛的意见纳入执政党视野，也使公共决策更加客观，执行起来更加顺畅。协商民主所涉及的协商内容范围要比选举民主所涉及的范围更加广泛，不仅可以协商政治方面的内容，也可以涉及社会生活的方方面面。

(四)协商民主的结果可以维护社会稳定

第一，群众通过自己的界别寻找到代表自己利益的界别代表，并将自己的利益诉求充分表达，再由代表向上逐级反映，最后得到回复，使得群众可以找到利益表达的渠道，防止了社会冲突的发生，维护了社会的稳定。

第二，在社会飞速发展的今天，社会阶层不断发生着变化，通过协商，调整了社会各阶层之间的矛盾，缓解了矛盾冲突，维护了社会的稳定。

第三，社会各阶层通过自己的代表团结一致，互相协商解决社会重大问题，将全国人民紧紧团结在一起，为了建设美好未来而共同努力，维护了社会的稳定。

四、民主党派如何坚持和完善协商民主

民主是人类政治文明发展的成果。新世纪新阶段，各民主党派必须坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善协商民主这一民主形式，有序地参与政治，积极推动社会主义协商民主稳步发展。

(一)坚持中共的领导是我国协商民主稳步发展的必要前提

1、这是由我国具体历史条件决定的。在我国长期的革命斗争中，中共为完成反帝反封的革命任务，带领广大人民群众与敌人进行了英勇卓绝的斗争，赢得了广大人民群众的支持和拥护。作为民族资产阶级、小资产阶级利益代表的各民主党派，由于自身固有的缺陷，导致其不能肩负起完成反帝反封的历史重任，而只能在代表广大人民群众根本利益的中共与代表大地主、大资产阶级利益的国民党之间作出抉择，经过审慎地比较与考虑，各民主党派审时度势最终选择了中共的领导。

2、这是中共的执政党地位决定的。中共是中国特色社会主义事业的核心，也是领导全国人民发展社会主义民主政治的中坚力量，在发展协商民主时必然也处于主导地位。当然这样的主导并不是一党专政，而是在法律地位平等的基础上，领导包括各民主党派在内的各参与主体能够通过对话、沟通、讨论而使决策更加科学化、民主化。

3、这是由我国的国情所决定的。我国作为一个后发国家在社会急剧转型的过程中，在政治法律规范尚未完善的情况下，为了追求稳定发展，政治权威的作用就显得尤为重要。中共就承担着政治权威的责任，后发国家在民主化的过程中需要有这样的强有力的政治权威的引导。中共运用马克思主义原理结合我国实践开创了一系列的政治制度，为协商民主的发展创造了制度基础；中共领导人民进行社会主义经济建设，维护社会稳定，为协商民主的建设创造了良好的社会环境。

(二)坚持正确的思想政治路线和推动协商民主制度建设是协商民主稳步发展的根本基础

1、社会主义过渡时期，由于中共坚持了正确的思想政治路线，协商民主得到了初步发展。进入社会主义探索时期，由于中共在思想政治路线上犯了“左”的错误，导致协商民主的发展遭遇了严重挫折。中共十一届三中全会召开以来，中共重新确立并发展了正确的思想政治路线，协商民主的发展迎来了新的春天。从我国协商民主的发展历程来看，协商民主与中共的思想政治路线存在一种正相关的关系，如果中共能够确立并坚持正确的思想政治路线，那么协商民主就能得到很好的发展；反之，就会遭遇挫折。

2、制度建设是基础性的建设。邓小平在谈及中共过去的历史经验教训时曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”进入社会主义探索时期，协商民主的发展之所以会遭遇严重挫折，其中一个重要的原因就在于此前协商民主的制度建设一直未能引起应有的重视。进入社会主义建设新时期，在意识到制度建设的重要性之后，中共加强了这方面的建设，通过建立健全各类体制机制，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，如党内民主协商、人民代表协商、政协会议协商、基层民主协商和专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等等，使协商民主按照规定的程序、渠道、形式开展，推进了协商民主广泛、多层、制度化发展。

(三)坚持不断提高民主党派参政议政和民主监督能力是协商民主稳步发展的的重要保证

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会主义民主政治建设的深入发展，群众对参政议政和民主监督的积极性明显提高，对各种事务的认识水平也逐步提升，这就要求作为特定群体代表的主要协商主体民主党派提高自身的参政议政和民主监督的能力与水平。

1、提高民主党派成员的知识与专业能力。因为协商的内容有很多涉及专业领域，如果民主党派成员不具备相应的专业知识，就无法真正站在专业的角度思考问题。

2、提高民主党派中领导干部的组织、领导能力。在协商过程中，需要有党派领导对参与协商进行引导，需要领导具备相应的组织、领导能力，才可以驾驭自己的工作。

3、提高民主党派开展撰写提案的能力。民主党派参政议政和民主监督最主要的方式之一就是撰写提案，要想写出出色的提案，需要有善于发现问题的眼睛，还需要有撰写提案的能力，把提案的内容描述清楚，再利用自己的专业知识提出解决的方法与对策，才可以达到通过协商解决问题的目的。

协商民主目前在我国社会主义民主中发挥着重要的作用。从根本上讲，选举民主解决的是权力来源问题，协商民主解决的是权力如何运行的问题。目前就我国的现实情况来说选举民主是实现人民当家作主的最主要渠道，通过选举授权代表行使自己的权利更为根本。相比较而言，协商民主是在重大决策前的充分协商，是人民实现政治参与进行利益表达的民主形式，在我国民主政治建设中发挥着重要作用。