论司法公信力的提升

巩军伟

(上海电力学院 社会科学部，上海 200090)

目前，我国正处于社会转型的特殊历史时期，各种矛盾和冲突局面在短时间内难以扭转。近几年来司法机关在协调利益矛盾、维护社会稳定和维护社会公平正义方面发挥了重要作用。但与此同时，司法不严格、不规范、不公正的问题仍然存在，办关系案、人情案、金钱案的司法腐败现象时有发生，造成了恶劣的社会影响，损害了司法公信力。影响我国司法公信力的因素有很多，如社会公众信权不信法的法律文化，司法腐败和不公，司法行政化和法官职业道德素质有待提升等。提升司法公信力、树立司法权威既是深化司法体制改革的目标、推进法治中国建设的需要，也是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。

1 司法公信力缺失的成因

司法公信力是民众对司法裁判过程、司法人员素养以及司法制度的认可和信任程度。司法公正是司法公信力提升的关键因素。在司法实践中，民众对司法的信任程度还比较低，涉法涉诉的案件普遍存在，社会存在“信大不信小、信上不信下、信访不信法”的心理。据中央有关部门的统计数据显示，进入21世纪以来我国信访案件大量增加，其中反复访、长期访、激烈访、进京非正常访中70%是涉法信访，其中涉诉信访又占到70%左右。2013年的最高人民法院报告决议，赞成票2 218票，反对票605票，弃权票120票;2014年的最高人民法院报告决议，赞成票2 425票，反对票378票，弃权票95票。尽管今年反对票比去年有所减少，但反对票加上弃权票的比例仍然较高，这说明民众对司法的信任度较低。影响司法公信力的成因主要有以下3个方面。

1.1 司法腐败和不公损害司法公信力

法院是维护社会公平正义的最后一道防线。司法公信力不是自说自话，而是需要社会公正的认同。司法通过公正的司法裁判保护公民权利，化解社会矛盾，实现司法公平和正义，促进社会和谐。但在司法实践中，还存在许多司法不公和司法腐败。习近平总书记今年在中央政治局第4次集体学习时尖锐地指出:群众反映，现在一个案件，无论是民事案件还是刑事案件，不托人情、找关系的是少数。尤其到了法院审判环节，请客送礼、打招呼、批条子的情况很严重。司法腐败主要集中在枉法裁判、执行、拍卖评估、法院基建、诉讼费、司法掮客等几个领域;司法腐败呈现窝案串案增多，中高级法院成为腐败高发区，院长成为腐败高发人群等特点。2004年武汉市中级法院受贿窝案，涉及法官13名和律师44名。2008年广东省高级法院执行局原局长杨贤才，受贿1 183万余元，另有1 694万余元巨额财产不能说明来源，被判无期。此案牵扯出原最高人民法院副院长黄松有及多名法官，黄松有最后被判无期徒刑。

此外，法官运用手中的权力枉法裁判，冤假错案时有发生，甚至引起大量的群体性事件。例如佘祥林、赵作海案、张氏叔侄案、浙江萧山5青年抢劫杀人案、河南平顶山李怀亮案、福建省福清市纪委爆炸案等，这些冤假错案极大地动摇了社会民众对司法公平公正的信心。正如英国哲学家培根说过:“一次不公正的司法判决其恶果甚于十次犯罪，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的判决却是弄脏了水源”。

1.2 司法地方化侵蚀了司法公信力

我国宪法明确规定，人民法院是国家的审判机关。中华人民共和国所有法院都是隶属于中央的法院，地方各级人民法院都是中央按照行政区划设在地方的法院而非地方法院，所有法院都是以国家的名义行使审判权。按照我国《宪法》和《法院组织法》的规定，人民法院由同级人大产生，法院院长由同级人大选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由同级人大常委会任免，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人大对法院具有人事任免权和监督权。但现实是司法地方化日趋严重。法院的财物是由地方政府的财政部门提供的，“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”。[1]地方党委享有同级法院院长的提名权，地方人大对副院长和法官享有人事任免权和监督权，地方政府掌握着同级法院的财政权。很多人情案、关系案与司法的不独立不无关系。

司法独立是现代法治社会的重要特征。马克思曾经指出:“法官除了法律就没有别的上司。法官有义务在把法律运用于个别事件时，根据他在认真考察后的理解来解释法律;……独立的法官既不属于我，也不属于政府”。[2]

1.3 司法行政化损害了司法公信力

我国司法行政化主要是上下级法院行政化和法院内部的行政化。《中华人民共和国人民法院组织法》第16条第2款规定:“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”;第29条第2款规定:“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”。也就是说，上下级法院之间是监督与被监督的法律关系，而不是领导与被领导的关系。法院独立行使裁判权包含着下级法院对上级法院具有独立性的内涵，上级法院不能对下级法院发号施令。上下级法院之间只存在审级的关系，上级法院只能通过行使上诉审判权来纠正或者改变下级法院的判决。

但在司法实践中，上级法院和下级法院的行政化普遍存在，主要有案件报送请示制度和考评制度。案件报送请示制度，即下级人民法院就其审理的案件请示上级人民法院，上级人民法院作出处理意见后，下级人民法院按照上级法院的处理意见进行裁判的制度。在实行错案追究制背景下，下级法院为避免案件裁判被上级法院改判或者发回重审，普遍采取这种做法。其后果是侵蚀下级法院依法独立审判的权力，案件二审沦为形式，其实质是剥夺了当事人的上诉权利。此外，上级法院将各种考评措施，诸如案件调解数量、立案数量的限制、上访的次数等，作为考评下级法院的指标，这使得下级法院为了各种考评制度疲于奔命，违背了司法的客观规律。

目前，我国法院和法官是按照行政“官本位”模式设立层级的，不同级别法官对应不同行政级别，大到副国家级，小到副科级。一个法院内部院长对副院长、副院长对庭长和副庭长、庭长和副庭长对法官是一种领导与被领导、支配与被支配的关系。法官审理案件要请示庭长和主管副院长的审批，这就为法院各级领导干预和影响案件留下了制度的空间。各级法院内部设立审判委员会，审判委员会的主要任务是总结审判经验，讨论重大、复杂和疑难的案件，审判委员会的决定，合议庭必须执行。但目前审判委员会存在很多弊端，如违背司法公开和案件回避原则，造成“审而不判、判而不审”的乱象，出现错案以集体讨论名义逃避追责等问题。

2 提升司法公信力的路径思考

2.1 推进司法公开

“阳光是最好的防腐剂”。司法活动如果没有监督和制约就会造成司法的恣意妄为和腐败。孟德斯鸠曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]司法公开是消除司法腐败和神秘化的重要方式。“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式得到实现。”最高人民法院提出建立完善审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开3大平台。流程公开、裁判文书公开、执行公开能够让民众看到司法活动的整个过程，有利于对法官裁判行为进行有效的规范和制约，有利于对外部不当干预设置“防火墙”。让司法在阳光下运行，不仅保障了人民群众对司法工作的知情权，而且有利于形成倒逼机制，促使司法机关提升自身的审判能力和职业道德，有效地限制司法的恣意妄为，减少司法活动的暗箱操作，从而赢得民众对司法活动的信任。2013年，山东济南中级人民法院审理的“薄熙来案”成为司法公开的新的起点，法庭不仅允许新闻媒体和社会公众参与法院旁听，还第一次使用自媒体微博来介绍庭审的即时情况，展示庭审照片和证据材料，并在网上全文公布裁判文书，这一做法赢得了民众的赞许和信任。

2.2 加强和完善司法职业化建设

加强司法职业化建设，推进司法独立是改革的方向和目标。“司法部门既没有军权也没有财权，不能指引社会的力量和财富，而且不能采取任何积极的措施。司法部门既无强力又无意愿而只有判决，而判决的有效执行还依赖于行政机构的帮助。”[1]保证司法机关独立行使审判权需要制度上的安排。针对司法地方化和行政化，十八届三中全会对司法改革做了全面的部署，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。”

2014年6月召开的中央全面深化改革领导小组第3次会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》，决定对司法体制下的司法人员进行分类管理，完善司法责任制，健全司法人员的职业保障，推动省以下地方法院检察院人财物的统一管理。并在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，且针对7个重点难点问题提出了指导方向。这一系列改革举措的目的在于消除司法地方化和司法行政化两大痼疾。

同时，还要加强法官的职业化建设，取消院长、庭长案件审批制度，弱化院长、庭长的职权，其权力和职责主要是对外代表法院、对内进行司法行政管理，不能对自己没有审理的案件进行审批和干预。深圳市和佛山市法院正在进行试点并取得了很好的司法效果。此外，应逐步废除审判委员会制度，解决审者不判、判者不审的问题。

继续坚持和完善党对司法的领导。司法是国家政治重要组成部分，是维护统治阶级利益的工具。我国是社会主义国家，决定了司法要毫不动摇地坚持党的领导。司法机关坚持党的领导并不意味着地方党委政法委可以直接干预案件，党的领导主要是方针、政策和组织上的领导。我国宪法和法律是由党领导人民制定的，体现了党和人民的利益和意志。确保司法机关独立审判案件就能实现党的领导，党的领导与司法独立两者并不矛盾。要完善党委政法委的工作方式，从干预司法个案到统一协调司法改革、整合司法资源方面转型，为司法改革顺利进行提供保障。

2.3 完善人民陪审员制度

司法职业化和司法大众化是相辅相成，缺一不可的。人民陪审员制度被视为“人民群众在司法领域依法管理国家事务的一种最重要、最直接的形式”。但是人民陪审员存在3个方面的问题。一是人民陪审员选任日益“精英化”。《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第4条规定:“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”。大专学历以上的规定剥夺了学历低的人群担任陪审员资格，从现实情况来看，担任人民陪审员的主要包括党政机关干部、事业单位和人民团体人员，普通民众特别是农民很难进入陪审员行列。二是“荣誉陪审员”。人民陪审员在很大程度上仍然是“陪衬”角色，很少参与案件实质性审理。三是“陪审专业户”现象。来自最高人民法院的数据显示:5年来，全国只有半数以上的基层法院实行了陪审员“随机抽取”方式。[4]人民陪审员参与第一次案件的审理，是司法民主化的一个重要体现，也是提升司法公信力的一条重要途径。要继续完善人民陪审员制度，降低或者取消人民陪审员学历要求，让更多的普通民众参与司法活动;增加随机抽取人民陪审员的比例;对人民陪审员参与裁判提供制度上的保障，与此同时也要对人民陪审员的义务作出详细的规定。

3 结语

司法公信力是建设公正高效权威司法的基础，除了法官需要加强自身职业道德素质外，还要重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次矛盾，进一步推进司法改革，加强法官职业化建设，依法保证司法机关独立行使审判权，推行司法公开，完善人民陪审员制度。落实十八大提出的“提高司法公信力”的目标，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平和正义。

[1][美]汉密尔顿.联邦党人文集[M].程逢如，译.北京:商务印书馆，1980:391-396.

[2]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社，1995:180.

[3][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆，1993:154.

[4]廖永安.社会转型背景下人民陪审员制度改革路径探析.[J].中国法学，2012(3):149-150.