公共政策支持系统构建的必要性研究

张海辉

(上海电力学院 社会科学部，上海 200090)

公共政策是由政府制定、执行，得到政府强制力保障支持的措施，政府对公共政策运行的重要性毋庸置疑。而任何一项公共政策都是面向社会的，公共政策试图解决的问题来源于社会，公共政策涉及的受众(目标群众)存在于社会之中，公共政策的执行主体也处于一定的社会环境之中，因而任何一项公共政策的运行都不可避免地与社会因素发生联系，正是这些要素构成了政策执行的支持系统和政策运行的外部环境。因此，除政府主体要素外，公共政策的运行及其执行效果都离不开外部要素，离不开如公民群体、大众传媒、社会组织等非政府主体在政策运行中的配合程度。这样，对政策目标实现来说，该类非政府主体要素就构成了一种除政府主体之外的支持系统，这一支持系统对政策目标的实现是至关重要的。

1 公共政策支持系统是确保政策公共性的重要因素

公共政策是针对社会公共问题的解决和社会公共危机的防范，是指向公共利益的，所以公共政策根本性的特点在于其公共性。只有真正代表了公共利益的公共政策才可称之为科学的公共政策，只有保证了公共性的公共政策才能得到人们的认同和顺利执行。因此，保障公共政策的公共性(公益性)对公共政策本身是至关重要的，而公共政策支持系统能防止公共政策相关活动中的部分利益过度化，确保公共政策的公益性，进而确保公共政策的顺利运行。

研究公共选择和政策分析的学者认为，在公共政策的制定过程中，公共利益有时很难得到确保。美国学者肯尼斯·阿罗提出的“阿罗不可能性定理”表明将个人偏好或利益汇总为集体偏好或利益的内在困难。也就是说，社会公共政策往往是少部分人制定的，在政策制定中要找出一套规则或程序，在一定社会状况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序，从而确保政策的公益性是很难的。美国学者布坎南也指出，在公共决策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。[1]

上述理论产生于资本主义国家，是否具有普适性还不能断定。但确实提出了一件值得思考的问题:由于公共政策制定的非全民性，所以公共利益能否得到确保是一件困难的事情。在我国，公共政策制定中公共性的困境，还与我国当前个人、集体、国家三者利益日趋分散化因素有关。随着社会主义市场经济体制的建立，从利益角度来看，一方面打破了原本计划经济条件下国家、集体、个人3方利益高度一致的利益格局，国家、集体、个人形成了各自不同的利益;另一方面，受现有的市场机制社会分化的影响，打破了原有计划经济背景下人民群众内部的同质性，人与人之间的异质性增强了，工人、农民和其他社会阶层由于经济基础、政治条件、文化(科学)条件、社会地位等方面的不同，正在形成若干不同层次的利益群体。这种利益主体的多样化往往代表利益诉求的不一致性，也就是利益诉求分散化。

在这种情况下，如何保证公共决策的公共性是一个重要问题。如果制定政策时首先考虑到个人或部分人的利益，那公共政策的公共性就无法得到保障，政策的科学性也将大大降低。因此，如何保障政策内在的公共性指向，降低公共政策决策过程中的部分利益过度化，是保障公共政策顺利执行的重要关键点。

如果公共决策关注公共政策支持系统，重视公众个体与社会组织等非政府主体参与到政策制定过程中，这就意味着公共政策的制定阶段将打破少数人垄断的局面，使更多的利益主体参与到政策的决策过程中，确保政策施利覆盖范围更大和防范部分利益过度化，确保公共政策的公共性指向;同时公共政策支持系统中的信息传媒也可对政策制定起到媒体监督的作用，这对防范公共决策私利化倾向和提升公共政策的科学性起到积极作用。总之，借助于利益主体参与决策和传媒监督决策的形式，可以帮助公共政策防止非公共性倾向，提升公共决策的科学性。

2 公共政策支持系统是政策运行中信息传递通畅的重要保障

信息传递通畅对于公共政策的运行是至关重要的，这是公共政策顺利运行的外部环境要素。对于政府主体来说，制定公共政策是为了解决社会问题，但在制定公共政策之前，总是面临着公共问题的大量性与可用资源的有限性之间的矛盾，因此只能有非常有限的公共问题作为政策问题被最终认定，那些无法进入政府议程的问题只能暂时沦为不决定。这样，政府对公共问题的取舍就是至关重要的。而哪些问题能成为政策问题取决于政策制定主体对问题的把握与理解，以及对形势的判断，这需要掌握大量的信息作为基础。在公共政策的制定中，为了确保政策的科学性和民主性，必须深入了解民情，广泛集中民意，并且从政策的可能性角度进行研究和把握，这也需要有大量的信息基础;在公共政策执行过程中，为保障政策的顺利运行，必须了解公众对公共政策的理解与认可程度，掌握公共政策执行中的现实情境，知道执行中存在的问题与困境等，这些也必须以信息为基础。因此，公共政策的运行过程就是一个政策主体及时、全面、准确地搜集与政策相关的各种信息，并对信息加工、处理、应对的过程。没有这些信息为基础，政策的制定都成问题，公共政策的运行也无从谈起，解决社会问题、防范社会危机的政策目的也无法实现。可见，全面和正确的信息传递是公共政策运行的重要外在环境要素。

对于政策主体而言，信息获得的渠道有两种:一是政府系统内部的信息传递;二是非政府的信息传递。但“由于我国党政组织所呈现的科层制特点，使得信息在经由一级级组织上达决策层的过程中，出现了不同程度的扭曲、失真与损耗。尤其是在‘一言堂’、‘长官意志’的氛围中，一些领导或为了保持政绩，或为了保护地方、部门利益，经常报喜不报忧，或是隐瞒不报，或是大事化小、小事化了，而真正反映公众心声且有利于调整决策的信息在层级化的传播过程中被损耗殆尽。”[2]正是由于系统内部信息传递存在着一定的问题，为了保障正确、全面的信息传递，更应当重视政府行政部门之外的信息传递途径，如传媒，它是包含报纸、广播、电视、网络等各种信息传播工具的总和。在现代社会，传媒是一个重要平台，它不仅构建了政府(公共政策制定、执行主体)向公众全方位、多渠道、全覆盖的信息传递平台，也成为集中现实信息，迅速向政府主体反馈的信息平台;同时，相比于政府部门，某些社会组织(尤其是具有行业特征的社会组织)由于长期、定向地关注某一领域，对该领域有较深入的专业解读，因此这些社会组织能向政府部门提供专业性的信息，为公共政策相关行为的产生奠定基础;最后，公众个体或社会组织直接参与到公众政府运行之中，使政府(公共政策执行主体)可以迅捷、直接地掌握相关的信息。因此，从信息传达要素的构建来看，传媒、公众、社会组织构成了公共政策运行的重要外在环境。

3 公共政策支持系统是加强政策运行监督的重要保障

公共政策是由政府工作人员制定与执行的，在政策执行中执行人员往往拥有一定的自主决定权。加强社会监督，防范政府工作人员自主决定权的过度使用，是保障公共政策顺利执行的重要基础，而公共政策支持系统在这一领域具有不可替代的作用。

政策执行主体在政策执行中拥有一定的自主决定权，理想的政治状态便是政策执行主体能自我约束地使用权利，并确保权力的科学使用。但现实生活并不能保证执行者的严格自律，在一定程度上正如公共选择理论家认为的那样:作为公共决策执行机构的官僚机构及其官僚是按“经济人”模式行事的，他们的目标是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和轻松的工作，以及各种附加的福利。在权利的诱惑下，“无论那些拥有权力的精英是多么明智与值得信赖，然而，一旦他们掌握了权力，经过几年或几十年，就也可能会滥用权力。”事实上，现实中政策执行主体过度使用政策决定权并出现政策附加、政策缺损、政策歪曲甚至政策抵制的现象并不少见，“尽管外围的官员(即政策执行层官员)很少明目张胆地违反(中心)法律(即初始政策制定者)，但很多研究已表明，他们还是要大胆地行使权力，实现自己的目标，以满足自己的目标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。”[3]上述种种问题都源于政策执行权的限制不够，反映了政府与法律体系中充斥着过度的自由裁量权，充分反映了政策执行权力需要被限制、重构和检验。

至于如何限制政策执行主体在政策执行中的过度主权，美国学者戴维斯(DAVIS K C)提出:“我们必须睁大眼睛看清如下现实，给予当事人的法律制裁更多地是在立法机构之外而不是之内实施的。我们必须洞察那些令人不愉快的由警察、检察官和其他行政管理者实施自由裁量的领域，因为在那里的社会不公的大量集聚会导致剧烈的变革。”[4]戴维斯强调了对权力行使者要实施社会的监督与制裁，强调不能隅于政府内部的监督与制裁。正如戴维斯所言，对政策执行者的内部监督与制裁是重要的，但由于多种原因，这种对政策执行者权力的内在监督的准确性、全面性、客观性难以得到保证，自然也就不能确保政策执行的科学性。因此，要实现对权力客观、全面、及时的监督，防范权力主体对权力的过度使用，提升政策执行的科学性，关键还在于社会的全面监督，而公共政策支持系统在这一方面能起到重要作用。

公共政策支持系统包括公民、社会组织、信息传媒等要素，当支持系统参与到对政策执行者权力的监督中时，就是一种让公众(社会组织也是由公众成员组成的)借助传媒对权力进行的监督活动。由于社会公众遍布社会各个行业、各个角落，因而对执政者的权力监督是最全面的;同时，由于社会公众往往是公共政策的目标群体，因而对政策执行中的权力最有切身感受，最为直观;最后，借助于信息传媒这一影响面广、反应快、震动大的传媒平台，将对公共政策执行中权力的使用形成最有力度的监督。列宁曾经说过:“我们要充分发挥媒体的监督作用，就必须深刻理解他的人民性，因为媒体是在广大人民群众积极参与和帮助下实现舆论监督的。所有的媒体永远要吸引广大人民群众参与监督”，“让他们来检查一切国家工作，学会自己管理国家”。[5]德国政治学者赫尔曼·麦恩也认为，“如果没有报刊、广播电台和电视台发现弊端，并通过报道引起社会的质询和派出调查委员会，民主社会就会处于屈服于腐败或官僚主义专横的危险之中”。[6]列宁与赫尔曼·麦恩都强调了公众供助于传媒平台对政治活动进行监督的重要作用，也可看作是对政策支持系统参与政治活动监督的肯定。总之，当支持系统参与到政策权力的监督中时，就能形成及时、全面、有力的监督，不仅能借助于强大的舆论压力，而且能通过媒体曝光后有关政府部门介入的这样一种结果，对政策执行者的权力行使给予相应的警示与提醒，最终确保相关权力的合理使用，从而保障公共政策的顺利执行。

4 结语

公共政策的顺利运行是一个复杂的过程，受多种因素影响，其中公民群体、大众传媒、社会群体等非政府主体对公共政策的影响尤为突出。因此，为促进公共政策的顺利运行，确保公共政策效果的实现，必须将影响政策目标实现的非政府主体要素作为一个整体，构建公共政策的外在支持系统，从整体上配合政策的运行，从而确保政策目标的实现。

[1]姜大谦.政府理论概要[M].银川:宁夏人民出版社，2005:130-135.

[2]廖为建.政府公共关系[M].北京:中国人民大学出版社，2010:266.

[3]桑玉成，刘百鸣.公共政策学导论[M].上海:复旦大学出版社，1991:160.

[4]迈克·希尔.执行公共政策研究[M].北京:商务印书馆，2011:36.

[5]列宁·列宁选集:第 30卷[M].北京:人民出版社，1985:318.

[6]唐晓，王为，王春英.当代西方国家政治制度[M].北京:世界知识出版社，2006:386.