国内协商民主研究综述

范会勋

（中共中央党校，北京 100091）

一、国内研究背景

在国内，中国共产党很早就善于运用马克思主义统一战线理论，重视同社会各阶级各阶层的联合，以对抗强大的敌人，从而在革命过程中逐渐形成了与各民主党派、无党派人士、各人民团体等协商共事的革命传统。1949年，中国共产党同各民主党派和爱国人士以政治协商的方式建立了新中国。建国以后，作为统一战线组织的人民政协在建国初期的社会主义建设中发挥了重要作用。反右扩大化和文革期间，基本停止了正常工作。1978年改革开放以来，人民政协得以恢复并迅速发展，逐渐形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一中国特色政党制度。与此同时，其他带有协商民主性质的社会协商对话实践也在各地兴起。经过长期的探索和积淀，党的十八大报告明确提出了“社会主义协商民主”的概念。在国外，上世纪80年代，鉴于对自由主义民主在政治实践中产生的种种弊端的反思，西方一些学者在努力挖掘古代协商思想的基础上，赋予协商以当代价值，提出“协商民主”的概念，意在弥补自由主义民主的不足，提高民主的政治合法性，推动当代民主向实质化发展，和提高公众政治参与的质量。曼宁、科恩、哈贝马斯和罗尔斯等著名学者的加入，使协商民主理论获得了坚实的理论基础。20世纪末和21世纪初协商民主理论吸引了越来越多学者的关注，逐渐发展成为民主理论的一种新的思潮。可见，国内学术界对协商民主类似议题的研究，有与西方完全不同的现实和理论背景。国内学者对协商民主相关问题的关注和研究就是基于以上国内和国际的背景展开的。

二、研究重点的两次转向

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度经过几十年的发展和完善，已成为中国特色社会主义一项基本制度，国内学者对这一制度的研究已比较充分，统一战线理论研究会在全国建立了十个统一战线研究基地，每年都召开研讨会，研究成果丰硕，这些研究一直是把它作为中国特色的政党制度而展开，但这种研究现状随后经历了两次大规模的转向。第一次转向发生在十三大之后。作为新时期部署政治体制改革的一次重要党代会，党的十三大在首次明确界定“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”的同时，也在总结社会各界协商实践和借鉴东欧和前苏联的做法的基础上，提出了建立“社会协商对话制度”的任务，把它作为政治体制改革的一项重要内容。这意味着中国协商政治开始由单一的国家层面的政治协商制度，向多维度的社会协商政治的扩展，这促使理论界掀起了研究“社会协商对话制度”的一个高潮。国内学者发表了许多文章，从不同角度对社会协商对话制度进行论述。其中有论证基本理论的，代表性文章有刘宗武的《浅谈建立民主协商对话制度的科学依据和意义》（载《长春市委党校学报》1987年第4期）、徐心华的《对话与政治民主》（载《瞭望》1987年第27期）、李进兴的《协商对话是社会主义民主政治的体现》（载《沈阳日报》1987年10月30日）、黄绍辉的《论社会协商对话制度》（载《光明日报》1987年12月7日）、胡绩伟的《社会协商对话的几个原则》（载《人民日报》1988年2月12日）和刘传琛的《协商对话的形式和特征》（载《政治与法律》1988年第2期）等；有论述社会协商对话制度的具体运用的，如陈芸的《新闻与对话》（载《人民日报》1987年11月2日）、戴国富的《社会协商对话与工会的作用》（载《工运研究》1988年第1期）、胡绩伟的《通过新闻工具活跃协商对话》（载《新闻战线》1988年第1期）等；有总结地方经验的，如《天津市扩大领导与群众对话渠道》（载《光明日报》1987年9月27日）、《在实践中学习民主运用民主——共青团社会协商对话活动综述》（载《中国青年报》1988年4月21日）等，还有介绍国外经验的，如周仲秋的《匈牙利的民主协商制度》（载《光明日报》1988年1月18日）、沈荣华的《苏联东欧国家民主协商对话的一些做法》（载《法制日报》1988年2月2日）。对社会协商对话制度进行多角度的全面论述的专著有沈荣华的《社会协商对话》（春秋出版社1988年版）、员文贤的《社会协商对话引论》（陕西人民教育出版社1988年版）和1989年孟春、候玉兰的《协商对话的理论与艺术》（沈阳出版社）。这一时期研究的重点放在这种制度作为党的群众路线的发展，是党联系群众，化解各类社会矛盾的途径。在中央的大力提倡和理论研究的共同推动下，全国上上下下，各种形式的社会协商实践活动也风起云涌。自此，国内理论界就由原来的政治协商制度研究转向包含政治协商制度在内的社会协商对话制度研究。而随后由于国际国内形势的变化，中央对以前政治体制改革工作大幅度调整，学术界对这一主体的研究也随之渐渐淡化。从1989年至今，有关社会协商对话制度的文章几乎绝迹，一直到2010年9月29日法制日报才出现一篇报道性质的文章《创新基层社会管理须建社会协商对话机制》。2011年7月杨宏、张等文发表的《中国社会协商对话制度的现实形态与发展路径》和2013年2月赵志宇发表的《当代中国社会协商对话：要素、特征与功能》这两篇文章的论述主要靠向社会主义协商民主的视角。

20世纪80年代以来，西方协商民主理论开始兴起，并在世纪之末迅速发展。2001年，德国法兰克福派著名学者哈贝马斯来华，在中国几所著名大学先后做了题为“民主的三种规范模式”的演讲，首次介绍了西方的协商民主理论。此后，国内学者开始关注西方协商民主理论。国内对协商民主问题的研究逐渐开始发生第二次转向，由研究国内“政治协商制度”和“社会协商对话制度”转向介绍西方协商民主理论，并逐渐尝试寻找国内政治协商和西方协商理论的契合点，希望通过发展中国特色的协商民主来推动中国的民主化进程。目前，国内学者对协商民主问题的研究主要体现在两个方面。一方面是对西方协商民主理论的翻译和介绍。2003年，俞可平教授发表《当代西方政治理论的热点问题》，最早介绍了西方协商民主理论。在他的积极推动下，中央编译局主办的几类杂志也陆续发表了一系列介绍协商民主的文章。2004年，三联出版社编译出版《协商民主》国外论文集。随后，中央编译局在2006和2009年分两次编译和出版了协商民主译丛，共包括八部专著和论文集。2007年，谈火生主编的《审议民主》（江苏人民出版社版）是另一本介绍西方协商民主的力作。韩冬梅的《西方协商民主理论研究》、张扬金的《权力观与权力观重塑—哈贝马斯协商民主思想研究》等博士论文，邱殿鹏的《古特曼和汤姆森的协商民主思想研究》、宁苑的《詹姆斯·博曼的协商民主理论研究》等硕士论文，都是研究西方协商民主理论的不错的成果。另一方面，国内学者在介绍西方协商民主理论的同时，开始思考中国协商民主发展问题，大量的学术文章和专著在近十年内产生。同时，随着中国社会经济的快速发展，社会利益多元化、诉求多样化加速，各种矛盾日益凸显。为消解矛盾、凝聚力量，体制内外都在探索新的协商形式，各种形式的协商民主快速发展，尤其是基层协商民主积累了宝贵的实践经验。在理论和实践的双重推动下，中央也做出了积极的回应，2006年2月中共中央颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中，提到“协商”是我国社会主义民主的两种重要形式之一。2007年11月中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》白皮书明确提出“协商民主”的概念。党的十八大最终概括为“社会主义协商民主”，并提出健全社会主义协商民主的任务。协商民主问题的研究一时间成为学术界研究的焦点问题。

三、主要研究内容

1、关于中国发展协商民主的条件

国内学者结合西方协商民主理论思考中国政治发展问题，他们在早期关注的核心问题之一是中国是否适合发展协商民主。关于这个问题，学者们曾有过两种代表性的观点：一种是强调中西发展协商民主的条件的差异，对中国发展协商民主持悲观的态度，另一种则强调中国独特的条件，对中国发展协商民主持乐观的态度。其中，第二种观点是主流。如著名学者林尚立认为：“中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了中国民主政治发展的程序选择以协商为价值偏好。”[1]陈剩勇教授通过对中国传统政治资源的分析和当前地方各种协商民主实践的考察，认为中国现有的条件“虽与西方民主在现时代面对的挑战有实质性不同，但协商民主同样适用于中国”[2]（P79）。与他们从政治文化视角分析不同，一些学者从经济、社会、科技等多个角度，探讨了中国适合发展协商民主的条件。如朱勤军从五个方面进行了论述：一是以公有制为主体的所有制结构和社会主义市场经济的经济基础，二是现代社会结构的多元利益分化的社会基础不断扩大，三是公民和社会资源的增长，四是中国传统和合政治文化的积淀，五是科技和信息网络的迅猛发展所带来的技术支持。[3]

2、关于中国地方协商民主实践的经验

在介绍引进西方协商民主思想和概念的同时，国内学者也较早开始挖掘中国社会中带有协商民主性质的政治实践，意在证明协商民主实践在中国现实存在的事实。2004年11月浙江大学政治学与行政管理系和澳大利亚塔斯玛尼亚大学政府系主办的协商民主理论与中国地方民主的实践国际学术研讨会，代表性地体现了早期国内学者在这一问题上的研究成果。澳大利亚塔斯玛尼亚大学何包钢教授认为中国发展协商民主，应依靠地方的丰富资源，为协商机制创造条件，使之在地方环境中扎根。许纪霖教授强调促进协商民主，要靠制度来保障公共决策诉诸于公共领域和公共讨论，要靠相应的公民文化、公民自主性和基本的制度平台相配合。[4]与会专家探讨了以浙江温岭“民主恳谈会”为代表的农村协商民主实践形式和以“网络公共论坛、劳资集体谈判制度”等为代表的城市协商民主实践形式，集中分析了地方协商民主实践的模式、机制、成效和面临的困境等问题。何包钢教授在《中国协商民主制度》一文中总结了中国地方协商民主的主要制度形式：民主商谈会、公民评议会和居民或村民代表会[5]，并对存在的问题进行了分析，提出了改进的方法和措施。

3、关于政治协商和协商民主关系

政治协商和协商民主的关系，是学者们研究中国协商民主问题时，一个绕不过的话题。对于这个问题，学者们大致有几种认识的角度。首先，政治协商是协商民主的一种实现形式。如张献生、吴茜认为，政治协商只是协商民主在国家政治生活层面的实现形式，除此之外，协商民主还包括政府治理层面的社会协商，和社会自治领域的基层协商。[6]这种观点很表层化，比较好讲。其次，政治协商是协商民主的前期发展形式。如林尚立认为，政治协商为协商民主的确立和发展提供了十分重要的政治资源，但是政治协商不等于协商民主，十三大提出的社会协商对话制度的构想，是中国民主政治建设迈向协商性民主的一次尝试。所以，他认为，协商民主自然包括政治协商和社会协商。但协商民主又不是两者的简单相加，因为它“不是协商领域的扩大，而是民主运作程序的价值偏好的选择”，它“本质上超越了政治协商与社会协商的机械的分野，是作为整个社会主义民主政治运行的原则而存在的”[1]。这种认识涉及了两者的深层次差别，显然更为深刻。再次，协商民主是政治协商多层次、深领域的发展。如朱勤军从更加微观的角度探讨了协商民主与政治协商的关系。他认为，协商民主较之政治协商来说，其协商主体进一步扩大、协商渠道更加多样和丰富、更注重民主的程序化、民主的领域不断拓展、民主的范围进一步扩展。[3]还有一些学者侧重于从中西区别的角度分析两者的区别。如陈家刚认为，协商民主强调参与者的主体平等性，而政治协商的参与者的主体地位是有差别的；协商民主着重于参与主体平等有利于理性，通过对话、反思、偏好转移和妥协达成共识，而政治协商中各民主党派的作用是辅助性的；协商民主的制度形式具有多样性，政治协商的制度平台是中国人民政治协商会议。显然，在他的语境中，政治协商等同于政治协商会议。[7]此外，中央党校副校长李君如认为，人民政协是实现协商民主的主渠道和主要形式，但这不是自然而然就形成的，而是要我们朝着这个方向去努力。[8]（P196）这一观点的可贵之处，在于看到中国政治协商距离真正的协商民主尚有一定差距，需要不断发展和完善。

4、关于社会主义协商民主的内涵

学者们对社会主义协商民主内涵的界定可以分为十八大之前和十八大之后两个阶段。十八大之前，中央还没有明确提出“社会主义协商民主”的概念。学者们对其内涵的界定尚处于探索阶段，表述多样，角度各异，总体上不太清晰。如朱勤军认为，我国协商民主作为社会主义民主的形式，从基本政治制度到政治体制的运行机制体现着多层次、多方面的政治关系，包括国家内部的关系、国家与社会的关系、社会内部的关系。从国家形态的民主看，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度，是协商民主的现实政治制度基础。从公民形态的民主看，基层民主与社会自治制度是协商政治生活展开的重要社会基础，体现了公民权利的行使和人权的保障。[3]张献生和吴茜则从规范性的角度对中国协商民主的内涵进行了简洁的概括：平等讨论、求同存异、广泛参与、兼顾各方和优化决策等。[6]十八大之后，学者们对社会主义协商民主内涵的认识逐渐深化，更加注重它的中国特色。齐卫平教授认为，社会主义协商民主是当代中国政治发展的重要形态。对其内涵的理解，要从形式、制度和形态三个维度考察。尤其是在形态上，它还是超越具体形式和制度，作为一种发扬人民民主的政治理念，渗透到整个社会主义政治运作过程。[9]这种认识更为深刻。中央党校教授刘志军紧扣十八大报告的相关论述，提出社会主义协商民主制度的内涵：社会主义协商民主是指“中国人民内部各方面，通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，进行平等、广泛协商的规则和程序等的总称”[10]。他分别从协商主体、协商渠道和协商内容等方面对这一定义进行了解析说明。这一界定较以前的界定扩展了范围，表述也更为规范。

5、关于社会主义协商民主基本特征

协商作为一种社会交往形式和政治手段早已广泛存在于中国的社会和政治实践中，中国的政治协商制度也已有六十多年的发展历程，但要将其提升为社会主义协商民主，要在此基础上发展协商民主为社会主义民主的重要形式，尚有待理论上的论证和实践上的发展。其中，关于中国协商民主的基本特征的论述，也是学术界热议的一个问题。张献生、吴茜从与西方协商民主的对比中，总结了我国社会主义协商民主的基本特征：主导性、辅助性、高效性和规范性。[6]王邦佐、朱勤军侧重于从我国协商民主优越性的角度，总结了我国协商民主的特征：具有优秀的历史文化传统；具有扎实的制度基础；具有坚强有力的领导核心；具有深厚的理论底蕴；具有丰富多彩的实践经验；具有日渐合理的运作规程。[11]陶富源在其专著《中国特色协商民主论》中也尝试性地列举了中国特色协商民主的基本特征：以马克思主义民主理论与中国实际相结合为基本原则，以中国共产党为领导核心，以社会主义公有制作为经济基础，以保障人民主权为价值旨归，以在实践中不断完善为根本要求等。[12]（P43－45）李贺林、左宪民主编的《中国特色协商民主研究》中对中国特色协商民主的基本特征概括为：根本利益一致、寻求最佳结果、团结尊重和谐和依法参与进行等。[13]（P82－85）齐卫平等认为中国式协商民主除了具有协商民主的合法性、程序性、公开性、公共性、公正性、秩序性、责任性和理性等一般特性之外，还具有自身的权威性、治理性和多层性等特征。[14]他还在另一篇文章中总结了作为社会主义协商民主主要形式的政治协商制度的中国特色：中国原创性、协商制度化、民意广泛性和模式的适合性。[15]除了以上学者们对社会主义协商民主特征的总结之外，张爱军认为，由于中国当前发展协商民主的一些要素不具备，如“缺乏成熟的公民社会、健全的宪政体系、合理的社会结构、现代的政治文化、完善的政治体制等”[16]，所以社会主义协商民主还有有限性的特征，有限性是指公民参与量的规定性。

6、关于协商民主的价值

中国为什么要发展社会主义协商民主，也是国内学者关注的焦点问题，这就涉及了协商民主的价值的探讨。关于这个问题，学术界从不同的角度进行了分析和阐述。有的学者关注协商民主的理论价值，认为它拓展了人们对民主的认识。如燕继荣认为，协商民主理论以公民参与决策作为民主的核心价值，它超出了人们以往只关注民主选举和民主监督的思维模式，将民主扩展到选举和监督的中间环节——决策过程，从而丰富了人民对民主的理解。[17]更多的学者则从实践的角度分析协商民主的现实价值。认为发展协商民主，有利于扩大政治参与，有利于吸纳更多方面的利益诉求，有利于促进民主决策和科学决策，有利于社会和谐和国家稳定等。包心鉴认为，在中国当前全面建成小康社会，加快社会主义现代化建设的关键时期，发展协商民主具有非常重要的政治价值。因为协商民主可以很好地契合当前中国的多元性价值诉求、平等性政治价值期待和包容性政治价值趋向。[18]有的学者从更为宏观的角度认识协商民主的价值，认为社会主义协商民主是实现我国人民民主的重要形式，发展社会主义协商民主是扩大党的执政基础和促进党执政合法性的重要途径。

7、关于发展社会主义协商民主的路径选择

国内学者对发展社会主义协商民主的路径提出了不同的建议。有的学者认为，发展社会主义协商民主，要走中国特色的政治发展道路。在坚持共产党领导和保持社会主义政治形态的前提下，适应社会主义市场经济发展的需要，充分依托现有的政治制度资源，着重发展和完善社会主义协商民主的多种实现形式。如李火林等认为，要把人民代表大会制度和协商民主有机结合起来，促进各级权力机关中的协商民主发展；要积极推动政治协商制度的制度化、程序化和规范化；要发展行政机关的协商民主，把协商纳入决策程序做到实处；要加大力度创新基层协商民主的实现形式，促进社会协商对话制度的发展等。[19]有的学者认为对于像中国这样的后发现代国家发展民主政治的规律看，发展民主政治需要诸多条件，其中较为关键的是要培育与之相适应的民主政治文化。刘学军等认为，要发展和健全社会主义协商民主制度，要积极培育一种社会主义协商民主文化，它是指适应社会主义协商民主制度发展的一种社会情感和价值取向，主要包括平等、对公共利益的追求等理念。[10]更多的学者认为发展社会主义协商民主，重点还是要放在人民政协制度的完善上，认为目前虽然社会主义协商民主有多种实现形式，但作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度实现形式的人民政协，是目前为止中国发展最完备、制度化最完善的协商民主形式，长期的人民政协的实践也为其他领域的协商民主积累了丰富的经验，所以，发展社会主义协商民主重点是要充分发挥人民政协作为社会主义协商民主的主渠道作用，靠人民政协制度的完善来推动社会主义协商民主其他形式的发展。有的学者还认为，社会主义协商民主包含了协商主体、协商领域、协商内容等要素，发展社会主义协商民主制度，最主要的是要搞好协商民主的要素建设。针对人民政协中协商参与者的精英化现状，首要的是要扩大协商主体的包容性，努力把协商主体从精英逐步扩大到普通民众，同时要通过各种途径提高协商主体的协商能力，提高其参政议政和决策的水平；要从国家、社会等多个角度不断拓展协商领域；要逐步扩大协商内容，扩大纳入政治协商的经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题的总量，切实发挥人民群众广泛参政议政，实现人民当家作主的社会主义民主本质要求。还有的学者认为，基于法制是任何形式民主实现的必备条件，充分发展的公民社会又是国家体制外推进协商民主的主要力量，所以，推进社会主义协商民主的发展，要在推进社会主义宪政建设和培育合作性公民社会两个方面做好工作，打好政治基础和社会条件。[20]

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