试论中国特色的政治参与方式

徐 军

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

从2000年10月，中国共产党十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》首次提出“扩大公民有序的政治参与”以来，关于“政治参与”的问题就一直得到理论和实证界的高度关注。关于政治参与的概念、内容、主体、客体等都有很多研究，但是关于政治参与方式研究的却不多，特别是在与中国特色社会主义政治文明进程相伴生的中国特色的政治参与方式系统研究的并不多，笔者想就此谈几点认识：

一、当代中国政治参与的主要方式

正如在一个传统自然经济和产品经济的国度里建设社会主义市场经济体制是一项人类史无前例的创举一样，在中国，中国共产党带领中国人民不断扩大“有序的政治参与”中也不断丰富和创造了政治参与的方式，体现出浓郁的中国特色，归纳起来，较具普遍意义的参与方式有以下几种：

第一是参加各种政治性选举。这种选举除了世界一般意义的议会选举外（在我国是人大），在我国，还应包括基层自治组织的选举、各种政治性团体（包括政党）内部的选举。这三种政治性选举并不是经常的参与形式，因为中国人大的直接选举仅限于区县和乡镇两级，分别为五年、三年一次，而基层自治组织的选举也是三年一次，各种政治性团体的选举也基本是这种状况。而且，在过去很长一段时间里，中国的政治选举基本上是在各级执政党组织直接指导下进行，采取的是等额选举方式，选民选择的余地很低，城乡代表比例也不平等（人大代表选举中很长一段时间内是4：1），进入新世纪以后，这种状况有了一定程度改变，不仅人大选举城乡采用一样比例，而且各种选举普遍采用了差额而且比例有所扩大，包括执政党的最高执行机关——中央委员会。但类似西方那种竞选活动主要还是在部分基层自治组织的选举中．在执政党内，一方面强调要发扬民主，另一方面又严禁拉票行为。可以预见在相当长一段时间内，中国选举制度的改革将会主要在改进候选人提名办法、增强候选人代表性、扩大差额比例等这些方面进行量上的改进，特别是基层自治选举会更加活跃，但类似西方那种全国直选恐怕还有待经济和文化、特别是国人现代政治素养发展到相当高水平后才有可能实现。人大代表还是会按选区选举，产生的是人民代表而不是党派代表，这一点估计也不会有大的改变．

第二是加入各种政治性组织。这些政治性组织包括加入政党及其他政治性团体。这里政党包括中国共产党和各民主党派，其他政治性团体即俗称的人民团体，如工会、共青团、妇联，这很可能是中国人最经常的政治参与方式。在中国除了农民、农民工和部分新的社会阶层人士外，大部分人至少在名义上都是各种政治性组织的成员，最大的政治性组织当然是中国共产党（这里“最大”不是仅指人数，还包括了组织力和影响力，如果单以人数论，恐怕工会、妇联人数更多），目前有8000多万党员。这些政治组织历史上曾经是广大普通群众学习政治、参与政治的重要渠道，也是各种政治精英实施政治动员、开展政治运动的重要载体，特别是各民主党派、工商联在一段时间内的确是民族资产阶级、小资产阶级及其所联系的知识分子的政治组织，是他们这些群体参与政治的最重要载体。但在1956年社会主义改造完成后，这些政治性组织与一般现代政治组织整合利益诉求、代表群体利益的基本功能越来越远，民主党派、工商联等无一例外成为改造党外人士的工具；而所谓“人民团体”本应是党联系某类人民群众的桥梁和纽带，但同样很多时候沦为单纯配合党和政府开展中心工作的工具。很长一段时间里，我们这些政治性组织尽管章程中都规定有成员权利和义务，但现实中往往是义务居多，反映利益诉求的作用发挥较少或基本未发挥。改革开放之后，民主党派及人民团体都得以恢复工作，尽管维护成员合法权益、反映成员利益诉求也都成为其基本功能，但在如何平衡坚持党的领导与代表群体利益方面始终没有找到很好的结合点。随着社会主义政治体制改革的推进，这种政治性组织会重新焕发出生机和活力，真正成为广大公民参与政治的主渠道。除了这些传统的政治性组织以外，改革开放以后新涌现出来的一些行业性组织、公益性组织也开始逐步起到一些整合及反映利益诉求的作用，但是从整体上而言其功能并非政治性的，即使发挥作用也是在很窄的范围内，并不具有普遍性和经常性。

第三是成为各种立法、协商和监督机构的成员。在中国，人大不仅是重要的立法和执法监督机关，也是重要的民意机关，而且具有相当大的权威性，在功能上与一般国家的议会没多大区别，近年来越来越多地出现投反对票和弃权票，甚至否决某个政府组成部门负责人任命的情况，而且人大代表在任职期间有着法律的特殊保护，因此也是普通公民参与政治被认为最有发言权的地方，许多私营企业主非常希望成为其中一员。其次是政协，在世界上很少有这种“非官非民，亦官亦民”的机构，名义上它并不是立法机构，我国官方也不承认它是议会，但现实中，又常常将它与立法机构并列，每年例会也基本上是一起召开。在这种会议上，政协委员们提出的建议案和提案虽然并不象人大的议案那样具有法律效力，但实际上承办的政府和司法机构也必须办理；它的人员并不象人大代表由选举产生，而是由执政党与各民主党派、人民团体及其它界别协商产生，因此比较容易囊括各行各业的精英。事实上也是如此，在现在各级政协中很难见到一般普通工人、农民的代表，因此，许多外国人把它比作“参议院”或“上议院”，这是当前我国精英阶层非常乐于参与的一个重要政治参与渠道。

与这两种渠道相类似，在中国，还有一些非常特殊，在世界其它国家很少见的，带有统一战线性质的机构和职务设置，这里面最典型的一是参事室、文史馆，二是特约人员。前者最开始设立的目的是安排一些前朝遗老和社会名流（又不适合在政府部门担任实职）的需要，改革开放后，特别是近十年来，越来越成为吸纳各行各业专业精英进行高层次、专业性参政咨询的机构，所提建议往往容易受到高层领导的首肯。武汉市曾开全国之先河，选聘了3名“布衣参事”，也即把聘任参事由精英向平民延伸。总的看，不管是参事还是馆员，人数都不多（武汉市两者各自从未超过50人），而且全国多数地方只在省级或少数特大城市设置，并不是具有普通意义的参与方式，而且其高层次、高专业的性质也决定了将来也不可能在地域设置和人员规模上有大的发展。特约人员是从上世纪八十年代末由特约四员（特约审计员、监察员、检察员、教育督导员）发展起来的，现在有的地方已发展至十多个部门，他们主要从党外的专业人士中产生，主要是对受聘任的机构工作起着顾问和监督作用。从现实发挥作用情况看参差不齐，将来的发展方向应该是规模化、制度化、经常化。

第四是出任专业顾问、咨询职务。这也是在改革开放之后发展起来的一种政治参与渠道。上世纪八十年代中期，为了适应加快改革开放、实现科学决策的需要，武汉市政府就成立了咨询委员会，后来以“两通起飞”成名的武汉大学教授（曾任民建中央副主席、武汉市民建主委）李崇淮就是在咨询委员会召开的有关会议上提出这一建议，被市委、市政府采纳，成为党外人士、专家学者参政议政的一个经典案例。进入本世纪后，这种决策咨询开始向更专业化方向发展，一个显著标志就是各级政府法律顾问团成立，许多政府部门也聘请法律顾问，这种现象后来又向人大、政协方向延伸，最近武汉市政协也成立了律师顾问团，与传统的特约人员强调统战性和专业性兼顾不同，这方面更强调专业性、层次性，越来越多专业人士通过这种方式实现提升名誉价值、参与高层决策的目的。目前这种专业顾问主要还是在法律方面，今后经济、工程、生态、文化等方面也有可能出现，这种方式深受专业背景深厚的自由择业知识分子欢迎。

第五是运用各种媒介来发表政治主张，反映利益诉求。我国各种传统媒体一般都设有群工部，在媒介上设有“群众来信”专栏，尽管反映的一般都是涉及群众切身利益的小事，鲜见有直接涉及国家宏观政策和大政方针的问题，但传统上也是普通公民参与的一种重要渠道，而且由于媒体所具有的传播和放大、直通上层效应，效果总体还不错。上世纪九十年代以后，我国一些媒体在高层支持上，主动创办了一些监督类栏目，如中央电视台主办的“焦点访谈”等，近年来武汉电视台在市委主要领导支持下搞的“电视问政”同样起到了很好的参与和监督效果，构成了公民参与的一种新渠道。另外，进入新世纪以来，党委、人大和政府也有意识就一些与公民利益直接相关的法律及重大改革措施通过媒体发布向社会公开征求意见，也收到了较好的效果。比如个人所得税法正是公开征求意见后，因民意反映强烈，所以在人大常委会最后修正时，把起征点又提高了500 元。党和政府运用媒体实现公民政治参与，这一点与西方媒体标榜“政治中立”是有本质区别的。除了这些官办渠道外，进入新世纪以来，网络参与异军突起，越来越成为民众参与的重要渠道。近几年来，国内外的每一重大事件，几乎都在网络媒体引起强烈的反响和激烈的辩论，形成了一个强大的公共舆论。特别是在2003年发生的“孙志刚案”、“刘涌案”等事件，引发了网民的强烈关注和参与，并最终导致国务院发令废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，以及促使中国最高人民法院50年来第一次提审普通刑事案，并罕见地推翻沈阳高法的判决，充分显示了网络参与的强大力量。而且伴随互联网技术的深度发展，极有可能使古典政治家所梦想的全民民主在技术上有实现的可能，从而对参与方式带来更加深刻地变革。当然由于缺少明确的法律规范、一些部门的认识偏差，一些网络参与发生变异，一些不法之徒借助现代网络工具，以什么“意见领袖”、“大V”之名行造谣撞骗、敲诈勒索之实，最终受到司法部门的强力打击，这已不是一般的政治参与问题。随着网络参与的有序、理性推进，它会展现出更强的生命力和发展力。

第六是信访。这大概是最独具中国特色的一种政治参与形式。信访在中国有悠久的历史，古代文学作品中我们经常可看到小民拦车向青天大老爷伸冤，在今天它同样有特殊的地位，最开始是作为党和政府密切联系群众，倾听群众呼声的一种特殊渠道而产生的，但现在它往往成了基层群众在通过一般正常渠道不能解决问题的情形下寻求最后解决的救济手段。各级党委、政府出于维护稳定的需要，也非常重视信访工作，甚至超过了本应作为最后救济手段的法院。尽管它往往是涉及信访个人或群众的具体利益问题，但如果把一段时期信访问题集中归纳起来看，它实际反映了那一段时间内当时社会的主要矛盾。当然也的确有不少问题通过信访得到解决，党委和政府也会对集中反映出来的信访问题涉及到的相关政策制订及执行进行反思，也因此，在普通中国人心目中，信访甚至被认为是能够有效表达诉求的主要渠道之一，这或许与中国长期处于人治缺少法治传统有关。随着依法治国的推进，从长期来看，信访的重要性和工作量应该呈下降趋势，但从短期来看，信访在中国政治参与中的地位和作用恐怕难以动摇。

除了这六种参与方式以外，在中国实际还有两种使用频率很高但却很少被公开报道的方式：一是个人接触。这种方式主要适用于一些新兴的私营企业主，包括一些在行业中有较大成就的自由择业知识分子，他们依靠与某些地方党政主要领导或重要领导不同一般的个人联系，不仅获得一般企业或机构发展难以获得的政策支持、税费优惠、业务来源，而且许多人还借此获得很高的政治和社会地位，有的甚至还染指当地政务或公共事务，通过这种比较隐蔽的方式，他们对一个地方的政治系统的运行实际也发生了重要影响。二是集会、游行、示威。这种方式在现实生活中我们更多地是用模糊性词语——群体性事件来反映。在中国一般人眼中，这些行为似乎总与反政府联系起来或被认为是不正常情形，在中国现实中其实际使用也的确受到许多限制，其实，这基本上是任何一个民主国家都规定的公民的基本政治权利，只要依法实施，也是政治表达的一种重要方式，同样也是合法的政治参与方式，我们一些地方或基层党政部门，一遇到这些行为，往往如临大敌，这固然与中国老百姓缺乏法治传统，从而使这些行为有演变成为暴民政治或街头动乱有关，同样也与整个政府部门对这些行为缺乏理性看待和应急处理手段有关。撇开此类而言，这些行为则不能一概被视为制度外或反制度的参与方式。

除了这些较具普遍意义的参与方式外，在中国不同地区不同领域，还有一些较为独特的参与方式：如进入九十年代中期以后，在我国一些沿海发达县域或乡镇，民主恳谈会一度高调兴起，被许多政治学者兴奋地认为是中国“协商民主”兴起的一个现实代表，在许多经济较为发达的农村，民主议事、民主理财等直接参与基层自治的参与方式正方兴未艾。在统一战线领域，在坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度过程中，也出现一些独具中国特色的参与方式，如中国共产党与民主党派、无党派人士的合作过程中，一些地方在实践中创造了“党委出题、党派调研、政府采纳、群众受益”的调研建言模式，即每年地方中共党委根据当地经济建设和社会发展中的中心工作和热点难点问题，提出一些重大议题向民主党派、无党派人士发布，后者根据自己能力有选择地承接，在中共党和政府部门地支持下开展调研，提出政策性建议，由政府及相关部门采纳，推动一些热点难点问题解决，从而使群众受益，通过这种方式，在很大程度上能够使党外人士及所联系群众不仅反映利益诉求，而且能够参与解决问题的决策的制订与实施。还有一种就是民主党派与政府部门的对口联系，这是在上世纪90年代开始发展起来的实现民主党派成员参与的一种有效方式，它缘于民主党派一般都有成员相对集中于某一方面的特点，如民进会员主要集中于中小学教师中，农工党员集中在医卫界别，而这些往往又是某个政府部门的主管对象，民主党派及成员参政议政往往也集中在这一方面。通过与相关政府部门建立对口联系，可以使民主党派更好地知情明政。

二、中国特色政治参与方式的时代价值和历史价值

首先应看到这些方式之所以在当今中国普遍存在，甚至成为社会主流参与方式，是因为其深深打下了改革开放的时代烙印，顺应了时代潮流。没有改革开放以来30多年政治体制改革地持续推进，就不可能有政治参与方式的百花齐放，特别是政治性选举的改革，如果没有执政高层的自觉推动，在中国现实政治体制下是很难进行的。当然我们可以这样认识：正是因为执政党对建设社会主义民主的孜孜以求，也才为众多原生型参与方式在中国生长发展提供了实验空间，不管是民主恳谈会还是对口联系，在开始出现时，执政党都没有采取否定态度而是鼓励地方大胆探索。另外，我们还应看到，这些参与方式的出现，在政治上适应了改革开放以来中国经济转型、社会转型的要求。如果说越来越多新的社会阶层人士加入各种政治性组织、出任各种立法、协商和监督机构职务是我国经济成份变化的必然结果，那么出任各种专业顾问、实现媒介参与则较好满足了自由择业知识分子政治参与的诉求。就是讳莫如深的个人接触，实际也是中国转型社会中过去人治传统延续与商品经济结合的一种产物，尽管从现代民主法治和市场经济的要求上看，它只能是一种变异或在政治上应加以否定的参与方式。由此，我们可否这样说，这些特色参与方式的大部分，在某种程度上说，也正是中国特色政治发展道路的一个重要组成部分。

其次应该看到这些参与方式很大程度是与中国共产党领导的统一战线紧密联系在一起的。民主党派及其它具有统一战线性质的人民团体历来就是党外人士实现有序参与的重要途径。改革开放后，随着其在成员发展及功能定位上的与时俱进，这一功能得到越来越充分地体现，特别是1989年中共中央14 号文件发布后，政治参与在实现领域和途径上得到全面丰富和完善，在实践中又创造出许多成功的形式，如调研课题发布和落实机制、对口联系、特约人员等等。进入新世纪以后，又把新的社会阶层人士纳入统战工作范畴，越来越多的新的社会阶层人士群体通过统一战线实现了政治参与。这给了我们一个重要启示，那就是可以把中共党领导的统一战线以及多党合作和政治协商制度作为实现公民有序政治参与的一个重要方面，甚至是一个主要方面。

最后也应看到这些参与方式很大程度上还没有定型，都还有继续提升的空间和必要，也为下一步继续完善中国特色政治制度奠定了基础。政治性选举自不必说，象新的社会阶层人士加入中共是2001年才有条件放开，出任立法、协商和监督机构职务尽管每一届都有调整和改进，但不是都能充分体现中国社会构成的新变化，相关人员缺乏足够代表性和参政议政能力始终是一个老大难问题，至于担任专业顾问、利用媒介参与等在中国还只是刚刚起步，一些我们不太推崇的参与方式，如信访、集体、游行、示威等，我们完全可以使它法制化、有序化，至于个人联系，也应该尽可能使它透明起来。

随着政治体制改革的推进，在中国，政治参与的方式也会越来越多样化、越来越具实效性，中国特色政治发展道路在世界政治舞台上也会越来越展现它的生命力，对世界政治文明建设作出更大的贡献。