我国民事检察法律监督制度的完善路径

崔建华

（重庆市九龙坡区人民检察院，重庆400039）

我国民事检察法律监督制度的完善路径

崔建华

（重庆市九龙坡区人民检察院，重庆400039）

法律监督是我国以宪法确认的法律制度，其权力由检察机关统一行使。民事诉讼法律监督表现为检察机关民行检察部门对检察权的行使，具体表现为检察机关依法对人民法院提起的抗诉和提出的检察建议。民事检察是法律监督的有机组成部分，对维护民事司法公正、保障社会和谐起着非常重要的作用。

法律监督；民事诉讼；制度缺陷

一、我国现行的民事诉讼法律监督制度

（一）民事诉讼法律监督范围扩展至整个民事诉讼活动

检察机关是我国宪法明确规定的法律监督机关，监督对象的范围确定了权力行使的边界。《民事诉讼法》是民事法律监督的主要法律依据。根据2007年《民事诉讼法》规定，检察机关有权监督的对象是人民法院的民事审判活动。检察机关有权监督的对象仅是人民法院已经生效的民事判决、裁定。长期以来，由于法律依据的缺乏，使得检察机关对人民法院的监督捉襟见肘，处处受限。

法律监督具体表现为检察机关检察权力的行使。检察权是由检察机关依法拥有的国家权力的一种，与人民法院的审判权、政府的行政权相并立。所谓依法拥有，“是指依据宪法、人民检察院组织法、各类诉讼法以及其他法律中对检察权限的规定，检察机关在法律上及实际活动中所享有的权力”［1］。民事诉讼法律监督权的法律依据主要体现在民事诉讼法律的规定中，民事诉讼，“就是人民法院在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下，依法审理和解决民事纠纷案件和其他案件的各种诉讼活动，以及由此产生的各种诉讼法律关系的总和”［2］。2012年修改民事诉讼法时，将监督对象扩展至民事诉讼活动，在立法上还原了民事法律监督权本来应当达到的权力边界。立法上的完善使得民事检察监督范围日趋全面化，主要表现在：由诉讼向非诉讼扩张；由审判向执行扩张；由裁判向调解扩张；由实体向程序扩张；由诉后向诉中扩张；由案件监督向案件检察扩张［3］。民事诉讼既包括人民法院、诉讼当事人进行的活动，也包括各自单独进行的活动，而人民法院的审判活动则是其中的核心活动。审判活动也就理所当然地成为民事法律监督范围内的重中之重。围绕该重心，依据2012年民事诉讼法，对民事诉讼活动展开监督：在监督对象主体方面，不再局限于人民法院的审判活动，而且还包括其他诉讼参与人；在监督的时间方面，民事诉讼监督不再局限于对人民法院生效判决、裁定的事后监督，而是可以与民事诉讼同步进行，对诉前、诉中的诉讼活动进行监督，并且将审判结果，即生效判决、裁定的执行也纳入到法律监督之中。总地来讲，民事检察监督是对民事诉讼的全方位法律监督，“原则上对于所有诉讼参与人的所有诉讼活动，如果存在违法情形，人民检察院皆可以实施法律监督”［4］。

（二）民事检察权方面二元化配置了抗诉和检察建议

民事诉讼法律监督表现为检察机关民行检察部门对检察权的行使，具体表现为检察机关依法对人民法院提起的抗诉和提出的检察建议。

抗诉，是最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定（或者上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定）发现有《民事诉讼法》第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的情形的，依法向人民法院提出再审的民事法律监督。抗诉是最高人民检察院拥有的对全国各级人民法院的民事诉讼监督权，以及上级人民检察院对下级人民检察的民事诉讼监督权。在法律程序上，抗诉权行使的结果表现为人民法院再审程序的启动。

检察建议是地方各级人民检察院拥有的对同级人民法院的监督权力。具体地讲，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有《民事诉讼法》第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。具体采取何种途径实现对同级人民法院的民事诉讼监督，地方各级人民检察院有选择的权力。一般情况下，地方各级人民检察院在检察建议能实现对同级人民法院民事诉讼监督的目的时，就不采取提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉的途径。在法院拒绝接受同级人民检察院检察建议的情况下，地方各级人民检察院也只有通过提请抗诉，来有效保障检察法律监督的实现。同时，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

二、现行民事法律监督制度存在的问题

（一）立法上申请抗诉或检察建议条件存在漏洞

向检察机关申请抗诉或者检察建议是民事诉讼法赋予诉讼当事人权利救济的法律途径。符合以下规定之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：人民法院驳回再审申请的；人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决、裁定有明显错误的。也就是说，就人民法院生效裁判来讲，人民法院的审判监督优先于检察机关的检察监督。当事人向检察机关申请抗诉或者检察建议之前，须先经过向人民法院申请再审的程序。但是，此规定存在以下问题：

1.当事人向人民法院申请再审被驳回的情形有以下几种：（1）当事人申请再审超过民事诉讼法规定的申请再审的期限的；（2）超出民事诉讼法所列明的再审事由范围的；（3）人民法院经审查认为申请再审事由不成立的。而立法上并未规定检察机关“发现”情况下抗诉或检察建议的时限，也没有规定当事人向检察机关申诉的时限。检察机关对于当事人申请再审超过民事诉讼法规定的申请再审的期限，人民法院的判决、裁定确实存在《民事诉讼法》第200条规定情形的如何处理？立法上一方面规定了人民法院可以以超过再审申请时限驳回当事人再审申请；另一方面立法上又没有规定当事人向检察机关申请再审或检察建议的时限。人民法院再审理由与检察机关抗诉（或者检察建议）理由是一致的。对于超过再审申请时限而确有错误的裁判，检察机关能否依法提出抗诉或者检察建议？当事人申请再审存在因不符合再审事由的范围而被人民法院驳回再审申请的情形，检察机关如何处置此种情况下当事人提出的申请抗诉或者检察建议？

2.立法规定，人民法院未对当事人再审申请作出裁定时，当事人可以向检察机关提出抗诉申请或者检察建议。检察机关对此种情形下的申诉受理并不影响人民法院对案件的继续审查和进一步的处理。如此一来，就会出现检察机关和人民法院同时审查同一案件的情形，不仅会带来司法资源的重复浪费，在案件处理的结果上还会出现矛盾和出入，引发当事人乃至社会公众对司法公正的质疑。

3.立法规定，当事人在再审裁判有明显错误时可以向检察机关申请抗诉或者检察建议。而“明显错误”的法律判断标准是什么呢？民事诉讼是人民法院在当事人的参与下运用民事法律解决讼争的法律过程，不同的审判人员在认识上存在偏差。而对错误的认识，则因个人的知识、经验等方面的差异存在水平的差别，不同的人发现错误的水平是不一样的，而对于“是否明显”的判断更体现出差异；立法上使用“明显”来修饰错误，使得办案人员对人民法院裁判错误的判断过于主观；同时，对于检察机关来讲，再审判决、裁定存在明显错误也不应该是受案的条件，进一步来讲，明显错误也不应该成为检察机关对再审判决、裁定抗诉或检察建议的条件。

（二）检察机关对民事审判活动之外的其他民事诉讼活动监督缺乏具体可操作性的法律依据

就当前司法实践来看，检察机关办理的民事案件主要来源于当事人的申诉。如此一来，造成检察机关民事检察部门等案上门的被动局面。检察机关履行对民事诉讼活动进行法律监督职责存在以下问题：

1.缺乏对民事调解法律监督的途径。立法规定，对于存在损害国家利益、社会公共利益的调解书，检察机关可以依法予以监督。但是，立法上并未明确规定国家利益和社会公共利益的内涵和外延，理论界也无定论。对此，可谓仁者见仁智者见智。其次，对于损害国家利益、社会公共利益的调解书的当事人来讲，当事人双方或者至少一方是既得利益者，很少会出现当事人来向检察机关提出申诉的情况。检察机关欲实现对损害国家利益、社会公共利益的调解书的法律监督，唯有依靠其自行“发现”。但是，司法实践中检察机关的“发现”工作存在以下问题：（1）检察机关是否可以主动去全面调取人民法院调解案卷以求从中“发现”？（2）调解结案是人民法院力主推行的案件办结方式，民行检察干警力量有限，如何胜任“发现”工作？（3）调解书制作的内容简单，很少涉及争议的案件事实、证据等，争议双方既然是调解结案，有关体现当事人损害国家利益、社会公共利益的证据很少出现在调解书中，检察机关通过什么途径来“发现”？

2.检察机关实现对民事执行法律监督存在困难。民事执行是在民事诉讼中由人民法院执行机构依照法定程序，运用国家强制力，以保障人民法院生效的具有给付内容的法律文书实现的司法活动。从法律属性来讲，民事执行权专属于审判权的组成部分。检察机关对民事执行活动有权进行监督明确规定在2012年民事诉讼法中。但是，目前尚缺乏明确具体的可操作性法律依据，检察机关对如何介入民事执行活动、采取何种手段实现对民事执行活动进行监督存在困难。

（三）非强制性弱化了检察机关使用检察建议的监督

检察建议与抗诉同属于检察机关的法律监督权。而立法上，却将抗诉和检察建议区别对待。就对人民法院生效判决、裁定的法律监督而言，抗诉必然引起人民法院再审程序的启动，而检察建议只有在人民法院认同、接受的前提下，才会存在下一步人民法院启动再审程序问题。同时，检察建议也是各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员违法行为的监督手段。对生效裁判来讲，地方各级人民检察机关在同级人民法院不接受检察建议的情况下，尚存在通过提请上级检察机关对同级人民法院提出抗诉的权力救济途径，而对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，如果人民法院不接受同级检察机关的检察建议，立法并未有保障途径。没有强制力保障的国家权力在司法实践中必然存在被虚置的可能。非强制性弱化了地方各级检察机关使用检察建议对同级人民法院的监督。

（四）抗诉权的配置使得检察机关办案力量与办案工作呈“倒三角”，抗诉后再审法院以及审判活动处于不确定状态

抗诉权是国家公权力，由最高人民检察院和上级人民检察院拥有。而地方各级人民检察院对同级人民法院的法律监督仅限于提出检察建议。也就是说，对于二审由中级人民法院审结的案件，抗诉权在最高人民检察院以及高级人民检察院。然而民事检察大量办案力量分布在基层人民检察院。抗诉权上提一级的设置使得检察机关办案力量与抗诉工作呈“倒三角”现象。

检察机关抗诉必然启动人民法院的再审程序，然而，审判权的独立使得再审程序启动之后就由人民法院系统行使审判权。检察机关抗诉权上提一级并不必然引起再审程序中原审人民法院的上级人民法院审理再审案件。同时，对于进入再审程序的案件，除立法要求人民法院另行组成合议庭外，并无其他特别要求。当事人可以在再审法院的主持下达成和解，而再审法院和解结案的情况下甚至存在连调解书都不制作的情况。

三、民事诉讼法律监督制度的完善建议

（一）以抗诉权为核心，形成法律监督合力

就现行法律规定而言，抗诉是民事诉讼法律监督中最为刚性的唯一手段。民事诉讼法规定了对于检察机关的抗诉，人民法院必须启动再审程序。但是，司法应当尊重法律运行的内在规律。不是每一件民事诉讼案件都适合检察机关运用抗诉进行法律监督。抗诉还要注意其应当起到的社会效果。一般情况下，对于人民法院确有错误的裁判和损害国家利益、社会公共利益的调解书，以及审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判或者其他严重违反法定诉讼程序的情形，检察机关要采取抗诉手段，坚决予以纠正。而对于可以用检察建议监督的情形，就不要轻易动用抗诉权。法律监督权由检察机关集体行使，而民行部门则是具体负责民事诉讼监督的。在法律监督工作中，民行检察部门要与其他检察机关内设部门有机结合，形成检察机关法律监督的合力。

（二）立足法律监督职能，主动履行职责

在民事诉讼中，审判权处于中立地位，人民法院对当事人不告不理，已经成为现代各国民事司法的基本原则。这也充分体现了当事人对民事权益有自主处分的权利，司法机关在民事纠纷中应当保持中立地位的现代司法定位。基于人民法院对民事纠纷不告不理，检察机关也奉行等案上门的被动局面。但是，民行检察工作人员应当清楚地认识到，检察权与审判权是两种性质不同的国家权力，与审判权不同的是，检察权具有积极能动的一面。对民事案件进行法律监督只是民行检察工作的一部分内容，现行民事诉讼法还要求对审判人员的司法行为进行监督和对其他诉讼参与人的诉讼活动进行监督。检察机关民行部门应当扭转等案上门的被动局面，立足法律监督职能，尊重民事诉讼司法规律，以对人民法院已生效裁判案件为工作重心，开展法律监督工作。

在民事诉讼法律监督中，检察机关代表国家行使检察权，不是案件当事人的代言人，也不是人民法院错误裁判的帮凶。具体地讲，检察机关在民事诉讼法律监督中，处于居中位置，依据法律作出判断，其宗旨是纠正错误裁判、维护司法公正和规范司法秩序。由于民事权利的私权性质，检察机关的法律监督工作要充分尊重民事权利人的意见。“无论是从个人角度，还是从国家社会角度，维护公民个人权益与保障社会公益相结合都是我国当前民事诉讼的目的。”［5］对于权利人不愿意启动再审程序的案件，检察机关就不要动用抗诉权去启动人民法院的再审程序，但是对于存在错误的人民法院裁判，可以发出检察建议予以纠正人民法院的审判错误。

（三）强化检察建议功能，加强检察机关办案机制

检察建议是地方各级人民检察院对同级人民法院的法律监督权。检察建议除针对人民法院判决、裁定符合民事诉讼法第200条规定的情形和损害国家利益、社会公共利益的调解书之外，对于人民法院审判活动之外的诉讼活动，也可以用检察建议实现法律监督的目的。也就是说，检察建议在民事诉讼法律监督之中具有普遍适用性。“检察建议对上级检察机关负责办理的抗诉案件起到了分流作用，有效缓解了民事检察办案工作‘倒三角’结构矛盾问题；同时也减轻了当事人的诉累，提高了诉讼监督效率，在司法实践中取得了良好的法律效果和社会效果。”［6］然而，一方面，因为检察建议的普遍适用性使得其在民事诉讼法律监督中具有多种用途；另一面，非强制性使得检察建议不像抗诉那样必然引起纠错程序的启动。笔者认为，检察建议与抗诉同为检察权，应当具备国家权力的刚性。人民法院不能因为检察机关选择使用检察建议的监督方式，就让法律监督打折扣。

上下级人民检察院之间是领导关系。如此一来，在检察机关内部检察权是一体的。由于抗诉权上提一级的设置加重了上级检察院的办案任务，而当事人提出的申诉案件必须向人民法院申请再审的程序设置，同时由于对一审判决再审申请的限制，使得基层检察机关几乎没有案件受理。检察权的一体化使得上级检察机关领导下级检察机关。在民事诉讼法律监督工作中，上级检察机关可以将案件交由下级检察机关办理，由此形成民行检察一体化办案机制。

［1］龙宗智.检察制度教程［M］.北京：中国检察出版社，2006：67.

［2］常怡.民事诉讼法学［M］.北京：中国政法大学出版社，2005：25.

［3］汤维建.民行检察的发展规律［J］.人民检察，2011，（24）.

［4］刘荣军.从民事诉讼法律关系看检查监督——以修改后民诉法第14条规定为着眼点［N］.检察日报，2012-10-18.

［5］李连峰.民事诉讼目的初探［J］.黑龙江省政法管理干部学院学报，2008，（6）.

［6］吴 .民事检察制度的三个新发展［N］.人民日报，2012-10 -28.

［责任编辑：王泽宇］

Im prove Civil Legal Supervision System of China

CUIJian-hua

Legalsupervision system inChinaisrecognized by theConstitution.ItspowerexercisesbyProsecutors. Civillegalsupervision isan integralpartoflegalsupervision.Itplaysavery importantrolein themaintenanceofciviljusticeandsafeguardingsocialharmony.

legalsupervision;civillitigation;institutionaldeficiencies

DF72

：A

：1008-7966（2014）06-0112-03

2014-09-11

崔建华（1977-），男，河南确山人，法学硕士，干警。