市场起决定性作用：财政制度如何创新？——首届长三角财税论坛概述

随着我国经济由高速增长转入平稳增长，政府和市场的作用以及两者之间的关系需要重新确定。中共十八届三中全会报告指出，让市场在资源配置中起决定性作用，同时政府也要更好地发挥其作用。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，财政制度创新意义重大。财政制度如何创新才能更好地使市场发挥决定性作用，首届长三角财税论坛热议此话题。*长三角财税论坛由上海财经大学中国公共财政研究院与长三角多地财税部门共同倡议发起创建，旨在进一步促进财税领域的研究与合作，为国内学者、政府官员及实业界的研究者与实践者提供一个交流与合作的平台。首届论坛于2014年5月24日在上海财经大学举行，来自财政部、各高校、研究机构、多地财税部门的数十名学者、专家、研究人员和实际工作者共同参会。论坛围绕市场起决定性作用，即“‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好”这一重大理论命题和实践命题展开研讨。论坛总结了十八届三中全会后我国财税体制改革的主旨方向，并分别从市场起决定性作用下的政府职能转型、财税法规建设、财政政策选择和预算收支优化、政府购买服务制度建设四个方面深度剖析，展现了新时期厘清政府与市场关系的全新视角，以期为我国经济长期健康发展建言献策。

关于十八届三中全会后我国财税体制改革的几点看法

高 强

中共十八届三中全会已经明确，经济体制改革是全面深化改革的重点。财税体制是经济体制的一个重要组成部分，它应与整个经济体制改革的方向、步伐和节奏相吻合。经济体制改革的主题是处理好政府与市场之间的关系，财税体制改革也是要处理好政府与市场之间的关系。所以我们此次论坛的主题是适当的。现在我们的政府在此方面存在众多的界限不清、职责不清、权限不清等问题。例如，政府收入应在国民收入的分配中占多大份额就并不明确。很多同志都认为，政府掌握的钱越多越好，其实不然。因为政府的钱多了，居民的钱必然就少了。中共十七大和十八大均明确指出，要提高居民收入占国民收入分配的比重，但是这个问题迟迟没有解决，甚至连研究也不够深入。财政支出也是如此，也要进行划分。大家都对论坛中的债务问题很感兴趣，如债务需求、规模和风险等。其实，其中还有两个问题大家没有涉及。第一，在债务资金的使用上，如何划分政府与市场的关系。这两者存在着此消彼长的关系。在债务资金的使用上，政府不是不能用，但是要用到最急需的方面，而且是政府必须承担的责任。债务资金大部分应留给市场去使用。第二，债务资金用在什么方面并没有明确的规定。要解决此问题，需注意以下几个关键问题：

首先，要完善财税法制。我们目前没有财政基本法，只有有了财政基本法，才能规定政府的收入到底有多少，才能区分政府和市场的关系，才能明确划分政府和市场在分配领域的权力和责任，才能规范政府的理财行为。财政支出必须承担哪些责任，管好哪些领域，这都需要财税基本法来决定。我们的税收是坚持法定原则，但是现在真正由人大立法的就三部，其他十五部都是政府的条例。更令人担忧的是，很多非税收入是没有任何法律依据的。

其次，要转变政府的理财观念，坚持科学理财，规范理财，为民理财。我们一直说财税是取之于民，用之于民。在取之于民上，有取之有据、取之有道、取之有度的蕴意。不是说政府的取天然就是合理的，既要考虑群众的承受能力，也要考虑政府应该承担的职责，这样才能使财政收入符合国情，符合现阶段发展的需要。在用之于民上，虽然很多财政支出都是民生支出，但也不一定全部都是民生支出。如何界定民生支出的范围，科学统计民生支出所占的比例是一个非常重要的问题。如何按照科学理财的原则，约束自身的分配行为，这是不可回避的主要问题。

再次，关于中共十八届三中全会中有关财税体制改革的表述，大家应该有一个正确的、深刻的理解。如要求建立“全面、规范、公开、透明的预算制度”，这里面有非常大、非常多的内容。全面、全口径的预算监督，就是一切财政的收入和支出都应纳入预算，都应接受人大的监督。公开透明的问题，我觉得做到公开并不困难，现在就公开了，但是不够透明。不是说财政不愿意透明，而是它透明不了。我们的预算编制制度需要改善。中共十八届三中全会报告还提出，要对预算的审查重点由收支平衡、支出规模向支出政策拓展。有的同志以为预算是否平衡可以不审了，当然不是。三中全会讲的是拓展，即两者都要兼顾。大家都在问建立事权与支出责任相匹配的制度问题是什么意思。过去我们讲过财权和事权相匹配，后来讲财力和事权相匹配，现在又讲事权与支出责任相匹配。这里面是什么关系呢？我理解，说到底，一句话，就是谁拥有了什么权利，谁就得承担什么责任。事权主要包括两方面，一是事物(包括政策)的决策权，二是事物的管理权。谁决定了这个事物，谁就要承担支出责任。完善转移支付制度应该是逐步地规范和扩大一般转移支付。所谓一般转移支付，也就是财力均衡地转移支付。尽量控制、减少和清理专项转移支付。属于地方事权和支出责任的，可以通过一般转移支付，尽量减少上级政府对地方政府的干预。

总而言之，财税体制改革从宏观上来说，要解决三大问题：一是处理好政府与居民的分配关系；二是处理好政府与企业的分配关系，主要是通过税收来调节；三是处理好中央和地方之间的财政转移关系。这三大关系也是国民收入分配的三大支柱，国家财政在其中处于主导的地位。税收制度改革涉及的内容很多，三中全会也有一些明确的表述。如要提高直接税比重，这点我赞成，但是要以降低间接税比重为代价。财政总是善于做加法，不善于做减法。包括房产税的立法，我觉得也应该有增有减。现在涉及房地产的税费据说有十种，如果要规范和完善房地产税法的话，应该对各项税费进行清理，有的要合并，有的要删减，有的要取消，当然，也有的要增加。在维持宏观税负不变的情况下，进行税收改革，这样对社会的影响会小一些，对发挥税收的调节作用会更有利。

市场起决定性作用下的政府职能转型

姚 洋

中共十八届三中全会报告中提到，要让市场在资源配置中起决定性作用，同时政府更好地发挥作用，这个原则可以说是我们今后改革的方向。但是，如何厘清政府和市场的边界，文件对此没有非常清楚和具体的描述。我认为，在未来5年到10年间，要让市场在资源配置中起到决定性的作用，政府本身的改革要大大地往前推进一步。

第一个问题是政府对经济的控制太强了。首先，政府控制了太多的资源。名义上政府财政收入占22%左右，但按照全口径统计就占到36%左右。虽然这个数字和发达国家相比也不算很高，但我们是发展中国家，收入水平较低。政府控制了大量资源，私有部门的资源就少了。其次，我国存在大量的国有企业，虽然其数量在下降，但从增加值看，国有企业还是占近30%。2013年国企净资产是50万亿元，国有资产掌握的净资产量还是非常大的。把政府财政收入和国有资产两者相加，则占GDP的60%。也就是说，政府直接控制或者间接控制的资产占GDP的60%。许多学者认为过去中国30年的经济增长奇迹主要是靠地方政府搞出来的，这一点我表示同意，但到现发展阶段，是否仍需政府如此深入地干预经济，是值得怀疑的。经济增长的质量在以政府为主导的模式下难以提高，应交给企业去做。政府做经济的事而不是公共的事，因为政府做公共的事会是不计成本的。

第二个问题是政府用过度的市场手段去搞公共事业。以前地方政府可以靠卖地来积累公共资金进行基础设施建设，如搞地铁、高铁等，现在地卖得差不多了，问题就逐渐显现出来。搞基础设施建设本身是不错的，我们不但要搞，而且应该提前搞。怎么搞？我觉得应该是发债。怎么发债？我们目前发债是很混乱的，很多债务通过融资平台发行，即所谓“平台债”。实际上，这是以市场化的手段来解决公共事业的问题。基础设施的回报率极低，最高也就是2%-3%，可是市场上的融资成本通常在5%-6%，甚至更高。因此，这些平台债政府不可能依靠基础设施产生的现金流来偿还。基础设施建设及其筹资，本来就是政府应该管的，但现在以市场的手段发债是有问题的。

由于这些问题的存在，我们的企业，特别是民营中小企业受到挤压。那么应该如何改革，如何去改革政府和市场的关系呢？我认为主要有三点：一是国有企业改革。国有企业改革在20世纪90年代改了90%多，但是剩下一个大尾巴，这个尾巴越长越大，怎么改呢？现在政府提出来的是混合所有制。这只是一个政治方向，然而最终的问题是谁来控制国有企业，这是最重要的。另外，能不能有确定的措施，就是政府不再新设任何形式的国有企业，这一刀能不能切下去？如果一边改一边还在新设，就等于没有改。二是政府融资改革能不能具体推进下去。一方面是关掉地方政府的融资平台；另一方面切掉政府名义的次级贷、贷款担保等。与此同时，应该建立一个更加正规的渠道去发债。我国是一个单一制国家，应以国债替代平台发债，让公共财政回归公共。三是要发挥地方人大的作用。我在此提两个建议：一是加强人大常委会的作用；二是加强人大代表的专业化，可以要求代表每个月有两天的工作时间听取民意，这两天的工资由国家或所在单位发放。

市场起决定性作用下的财税法规建设

蒋 洪

关于财税法规，我认为可以分为两种：一是决定“干什么”的法规，二是决定“如何做出这些决定”的法规。从立法看，改革的实质问题是：公共资金如何使用，按谁的意志来进行。以往实际上很大程度是领导来决定，现在要更多地反映公众的意愿，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两方面的积极性。

对于完善立法，中共十八届三中全会的决定中有一句话：财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。我认为，需要注意以下几点：

第一，立法改革的关键是，遵照宪法精神理顺公民、人大与政府在财政收支过程中的相互关系。预算法第一条写道：为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法制定本法。问题是，国家是谁？ 在预算过程中公民、人大、政府三者之间究竟应是怎样的关系。因此我建议，为了保障预算过程中公民的各项基本权利，需要强化各级人民代表大会的审批和监督权，规范政府的预算行为，促进社会和经济的健康发展。

第二，财政预算的完整性需要加强。现行预算法的适用范围不清晰。以前将公共预算作为预算来处理，这次修改稿有很大进展，把“四项预算资金”列入，但还存在问题。虽然在法律上“政府的一切收支纳入预算”，但是什么是政府资金，还不明确、不清晰。这个问题在修改的预算法中也没有明确定义，这意味着大量资金还在预算之外，如国有资本经营预算大部分不在预算报告内，有些支出实际上形成资产，但是报告体系中没有反映。所以预算的完整性还是要改进的。我建议预算法修订要将一切收支定义完全，并把资产负债完全涵盖，从而不折不扣地将政府全部收支和资产负债纳入财政报告和监督体系。

第三，有关预算公开与透明，现行预算法在这方面没有表述，二审稿的修改稿是比较原则的改变，三审稿明确表达了在及时性上有法律界限，但是在内容详尽性、公开方式上没有做改进。公开透明真正落实，应对公开的时间、内容、方式有明确的法律规定。

第四，有关预算编制的问题，预算法修订的二审稿有一定的进步，提出“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项”。我的建议是，对于各级政府编制和提交各级人民代表大会审批的预算草案，包括本级政府预算、本级政府所属的部门预算和单位预算，收入编制到目，支出按功能分类编制到项，按经济分类编制到款，项目支出必须按项目分列编报项目预算。

第五，有关审批前的支出授权，原则上应该是审批后才能支出，但现行做法是未审批就支出。二审稿提出一些条款：预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排下列支出：(一)上一年度结转的支出；(二)必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出；(三)法律规定必须履行支付义务的支出，以及其他特殊支出。预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。

第六，有关预算变更问题。审批后的预算是否可以改变？行政部门可以多大程度上改变审批预算？对于审批后的预算，审批在很大程度上是虚设的，在调整上应适当，过大的调整意味着审批。二审稿的修改，行政在预算过程中的调整权受到限制，但这些限制是不够的，新的预算法在行政部门的调整权应当有所限制。

市场起决定性作用下的财政政策选择和预算收支优化

郭庆旺

中共十八届三中全会的报告提出了三个关键词：国家治理、市场决定和政府作用。“国家治理”的概念，很多学者引用西方“governance”这个词，甚至与公司治理相提并论。“治理”这个词，汉语里就是统治和管理。 “市场决定”要理解两个词，第一个是市场的灵魂，包括产权界定和人性。作为政府，应保护产权、顺应人性。制度与政策顺应人性，就是在不侵害他人利益下，实现自身利益的最大化。第二个是市场决定什么？到目前为止，资源配置强调了物质资源的配置，而忽视了人力资源的配置。人力资源的市场决定问题、政府的作用与市场的界限，应从中国国情、中国的发展阶段和社会特征综合来考虑。上述这些因素都决定了政府财政的范畴。

政府职能与财政职能是两个不同的概念。政府职能决定财政职能，财政职能决定着财政收支结构。发展财政论认为，在决定政府职能与财政职能时，要考虑经济发展职能。公共财政有三个作用：建设财政、民生财政和民主财政。建设财政的作用是通过基础设施建设促进就业。在这方面，利用投资平台是中国一个大的财政创新。当然，投资平台规模过大、透明度低的问题也是存在的，但不可因此否认投资平台的作用。民生财政，是为人民服务的宗旨，但是民生财政需要有一个逻辑顺序的问题，即教育、卫生、保障和住房。次序越靠前的领域，越需要依靠政府；越靠后的领域则越依赖于市场。民主财政，是要强调公开透明和民主政治。

对于收支结构的优化，首先要看到政府的收入，包括有偿收入和无偿收入。有偿收入就是借债。中国政府债务占GDP的46%，算是比较轻的。无偿收入包括税收收入和非税收收入。税收收入中的第二个问题是直接税与间接税比重。我国间接税比重较高，发达国家也曾经历过这个阶段，这是人类历史发展的一个过程；直接税比重逐渐提高，如果把社保包括进来，直接税比重会很大。社会保障比例在中国是很低的，所以提高其比例是指日可待的。国家越发展，间接税就越来越下降。目前个人所得税比重比较低，提高其比重不一定通过税制改革，例如通过完善企业财务，自然也会使个人所得税的比重上升。

支出结构的问题比较复杂，因为支出结构是执行政府职能、履行财政职能的一个很重要的体现。中国的财政支出中，比例最高的是经济事务支出，这体现了中国的经济制度和发展阶段。在现阶段，中国经济支出中农林牧渔业和交通运输占比很大，符合当前中国经济发展。教育支出按照其占GDP比例来说较低，但其占财政支出是较高的。住房和社会福利支出比例明显高于其他国家，社会保障应大力提高开支。我国应如何解决社会保障这个问题，目前还没有达成共识。最后，收支结构的优化是相对的，只能根据中国国情来调整和优化，在市场决定理论指导下，中国财政政策效率不会像以往那样及时有效。

市场起决定性作用下的政府购买服务制度建设

刘小川

我重点讲五个问题。第一，对我国政府购买服务概况做简单介绍。第二，对政府购买服务这项制度所产生的影响做一个分析。第三，这项制度在国家层面上的理论依据。第四，我国目前政府购买服务制度存在的问题。第五，制度建设的出路。

我国政府购买服务基本情况现在很难说清楚，从统计材料上对它的规模进行研究也不容易。我这里仅仅对其进行了一个初步的估计。我国从事政府采购已有十多年了，在政府采购中有三项内容，其中一项是服务采购。服务采购目前在我国总的规模是2 300多亿元，那么我们估计政府购买服务理论上有将近12万亿元，如果说一些服务不适宜采用政府购买的方式，以及剔除其他因素，我认为也至少有6万亿元的规模。接下来看看政府购买服务的领域。预算科目设置下有一个“款”，叫做“政府购买商品和服务”，这一大类里面有32个款，32个款里大致有25个款是和公共服务有关的，也就是说这些服务理论上是可以通过政府购买来实施，所以面很广。再从购买服务的组织主体来看，政府购买服务的组织主体总的来说是政府，但我国政府分成两个层次，一是行政部门，二是事业部门。这些组织主体的单位数量巨大，仅事业单位就有126万多个；在人员上，事业单位3 100万人，行政部门700多万人，所以机构数和人员数都十分庞大。

为什么说政府采购是小角度大问题呢？因为其至少在三方面对我国的改革发展产生影响。第一，对行政管理体制和政府职能转变产生重大影响。第二，对政府治理效率产生影响。第三，对整个服务业发展也会产生间接影响。

目前，我国行政管理体制和政府职能转变最大的问题是机构庞大，人员众多，以及由此产生的效率问题。从数据看，我国事业编制的人员大大超过公务员的人数。这里剔除了一些常规性的事业编制，如高校、医院等，这些人员占整个公务员人数也有一倍多。事业编制人员占整个服务业人员的11.2%，这个比重也是很大的，商场服务人员数大概为1.7亿。这说明事业编制人员过多对市场机制肯定会产生一些不必要的干预。从效率看。政府治理追求效率目标。根据公开资料，政府购买服务的经费占我国财政总支出的30%；政府购买服务的支出加上事业单位的经费，占我国财政总支出的80%。我认为这个比重太大了。从人均看，人均所提供的服务额度分为企业商场人员人均产出率和政府人员包含事业单位人均产出率。在绝对数上，基于投入的角度，事业单位的人均费用要超出企业单位的人均费用；基于产出的角度，政府人员提供的服务额大于企业单位提供的服务额，我们通过产出率进行比较。我们计算了一下，商场企业人员的产出率为102%，而政府部门的人均产出率为72%，后者的效率较低，说明政府治理还有很大的提升空间。最后来看对服务业的影响。目前政府购买服务在整个服务业产值中所占的比重很小，只有1%多一点。但如果我们推进这项改革，是可以提高这个比重的，理论上可以达到50%以上。

习近平总书记在十八届三中全会的讲话确定了市场的一些观念，国务院还专门出台了一个指导意见，也明确提出政府购买服务要有市场机制。最近，财政部也专门开了一个有关政府购买服务的会议。这些都是我们推进这项改革的重要依据。

政府购买服务主要存在的问题是什么？我认为也分为两个层面：表面现象和深层问题。从表面现象看，目前我国政府购买服务的规模偏小，不是一般的小，是非常小。目前政府购买支出绝大多数都是内部交易，都是政府之间相互买卖，这样会造成服务的垄断，从而产生腐败低效等问题。此外，政府购买的是服务，服务的标准确定是非常复杂的，相对来说，货物的标准是非常好确定的，政府购买服务的标准不明确必然产生不公平的情况。深层次的原因我认为主要有两个方面：一是行政管理体制有问题，二是法律法规不够完善。

最后谈一下政府购买服务制度建设的思路，主要从四个方面来看。首先是推动事业单位的改革，转变财政制度。目前的主要问题是思维还没有改变，应该以政府购买服务这件事来推动事业单位的改革。具体做法上，可以把预算切出一块，单独给提供公共服务的单位，保障其基本的业务需要。同时，引入竞争机制，然后再通过绩效评价来增加动力，以此推进事业单位改革。

其次是制定相关的法律。我国目前有《政府采购法》，虽然对货物采购、工程采购规定得比较细致，但对服务采购无论是从覆盖面还是力度上来说都远远不够。现在正在进行《政府采购法实施条例》的修订，我认为这种思维的顺序是有问题的。当务之急，应该是对《政府采购法》进行修改，在此基础上，再进行实施条例的修订。怎么修改，就是要拓宽服务领域。服务采购的方法要多元化，而不能仅仅采用招投标的方法。同时，也要进行行政条例的制定。

再次是加强数据库的建设。这涉及两个问题，首先是指标体系的设计，包含服务标准、购买主体和中间主体等；然后要构建数据库的框架，作为政府购买服务制度建设的技术支撑。

最后是政府预算的改革。首先，预算分类。至少要把服务类单列，而不能将服务和商品混在一起。其次，要与支出分类的条款相对应、相衔接。此外，我们还应对政府购买服务编制专门的预算。

学术讨论：市场起决定性作用下财政制度如何创新？

张牧扬

(一)地方政府债务

地方债务问题目前受到了广泛的关注。本次论坛主要聚焦地方债的举借、管理、偿还以及可持续等问题。

财政部财政科学研究所所长贾康教授对于姚洋教授有关政府债务的观点表达了不同的看法。他认为，自发自还的地方债与国债不同，它不以全国的税收作为支持后备，而是以分层财税体制下的地方税收作为支持后备。另外，地方债至少一部分与地方项目产生对应，对应于某一种项目可以产生这种融资机制，也就是所谓的市政债模式。当然这也有其他值得讨论的地方。浙江省财政厅总预算局局长邢自霞从一个更大的视角来看这个问题。她指出，国企改革和融资平台的问题应该是财政机制体制创新的一个问题。如果基于财政角度，更多的是中央和地方的财政分配和预算的编制。解决融资平台问题，需要划清政府债务，需要划清如何管理，即怎么借、怎么还。

中国公共财政研究院院长高强则认为，目前由中央政府代地方政府发债，有一个总额控制，但是到还款期时，是中央财政先替地方政府垫付，然后再由地方向中央偿付。给地方政府还债容易，向地方政府要债比较难。更重要的是，地方政府发债除了中央规定的额度外，还有大量银行贷款。现实中，银行有发债的义务，但是没有讨债的手段。地方政府还债还不了就继续借更多的新债务，把老债务收回，最后债务越来越多。地方政府发债，要做到有法可依。发债不同于银行借款，是面向社会，到期必须偿还，还不了就容易发生群体性事件。地方政府发债时要考虑项目的效益，能否归还债务，而不是盲目地向银行借债。

高强认为，即使用正规的市政债来代替平台债，也会发生问题。第一，中国的市政债发了，可能投融资平台照样发债。第二，是否需要将投融资平台里的债务转为市政债。第三，是否将银行机构纳入财政机构。银行是追求利润最大化的经营机构，其贷款不能拍脑袋，需要进行可行性分析，这样就多了市场主体的参与。第四，大家都认为投资理财风险巨大。如果用西方的标准来看待中国的政府债务问题，风险没想象中那么大，因为中国的金融机制是以银行为主的，不像美国以资本市场为主，这种情况在短期和中期很难改变的情况下，国有银行等五位一体的金融风险与美国完全不一样，风险并不高。

(二)财税法规建设

如果说地方债是一个热点问题，财税法规建设则是一个更为基础的制度建设问题。要实现地方债务的可持续发展，就要进行财税法规的改革，以改变目前不可持续的地方政府筹资和支出模式。

财政部财科所副所长刘尚希教授认为，将预算定义为“政府的收支计划”远远不够，预算也不仅仅是政府财政管理的工具，预算本质应当是约束政府的制度安排。站在约束政府活动范围的角度来看，预算是授权决定的方式，因此政府与人大的关系应该是人大对政府的授权。预算是人大对政府活动范围、活动方向的约束。上海金融学院原院长储敏伟教授认为，中国的立法存在很多问题，如立法层次偏低，很多法规由政府规章制度替代。立法固然重要，但是关于财政法律问题，从宏观上看，从依法治国的背景看，应当讨论整个政府理财的问题，在整个财政法制化进程中突出重点。浙江省国税局局长周广仁从历史的角度谈论了这一问题。他指出，税制改革的制度原则是有其历史渊源的。1994年的改革，其理论基础是以社会主义市场经济体制为主，税制作为市场经济体制的重要组成部分。税制改革20年来，总体效果较好。现在要推进国家治理体系和能力现代化，在市场经济条件下推进政府治理，税收不仅以税务机关为主体，政府、公民社会都应当是税收的主体。治理主体和治理方式多样化，从单一向多样，从刚性执法向柔性执法，政府的责任和市场主体的责任，责任和权力应该是相等的，放权同时也要放责，权责应科学化。

(三)财政政策选择和预算收支优化

在完善了财税法律体系之后，如何指导政府选择合适的财政政策，使每一分钱的政府收入都能真正用在刀刃上，也是一个非常重要的问题。

西南财经大学财税学院周小林教授指出，地方财政非常重要，但地方政府主动权又很少。在中国的市场经济体制改革和民主化推进的实践上，地方政府行为至关重要。如在收入和支出结构上，地方政府对自己的收入结构很少有主动权，应赋予市、县政府清晰的收入权，如政府不应经营盈利性国企；各级政府基础设施建设投资仍不足，城乡差距、城市间差距仍然十分突出。她赞成地方政府建立投资平台的模式，但应面向当地居民筹资，因为只有居民才能使政府的项目性质和规模适合当地的需要。上海财经大学党委书记丛树海教授对于发展财政论的观点表示赞同。他表示，财政结构离不开财税规模，年度平衡表预算存在问题(收多少，用多少)。结构优化是相对的，规模本身就是一种结构，财政规模在分配体系中是一种结构问题。规模问题本身有不同角度和看法，对政府而言当然是越多越好，从纳税人来说也许是财政收入要尽可能少，那么这个平衡点在于立法的导向。丛树海教授还指出，以收定支的支出存在问题：在经济稳定增长期，支出和收入同步增长；一旦经济增速下降，支出却在刚性下继续膨胀，就会给收入带来很大压力。因此，在经济稳定增长期，支出规模的控制问题是需要解决的。结构虽然是相对的，但在特定的模型下是有规律可循的。例如，经济事务支出不限于公共预算，需要跳出公共预算来考虑整个经济性支出。江苏省地税局局长江建平则认为发展问题和政府管理是一体的，财政不能简单地维护上层建筑，需要把机制先设定好，建立一个社会共赢机制，并涵盖文化上的驾驭和认同感。首先，政府在推动过程中还是要用市场手段，通过市场手段调动社会力量，如当前扩大内需，政府也需要引导并充分利用市场机制。其次，政府管理要有效。我国政府很大，发展过程中难以避免会出现问题，应在今后的认识中加强和改善。对于政府举债，我认为没有负债难以发展，但不能超过一定的度。最后，政府需要根据问题与能力，在每个阶段制定不同的政策。通过协作来整合资源，更好地考虑基层设计和高校的协作创新，围绕目标组合国内外各种资源，为改革献计献策。

南京大学经济学院院长沈坤荣教授提出了“跳出财税来看财税”的观点。跳出财政来看，财政是地方治理的一种手段。建设财政在发展初期是必要的，但是过度的话，就会与整体发展的社会福利绩效背道而驰，基础设施如果过于形式、过于搞形象工程，就违背了民生。税收如果作为地方官员竞争的一种手段，地方政府行为异化为对土地财政的欲罢不能。税收和财政作为地方官员升迁的一种手段会出现过度的土地财政，需要冷却泡沫。

(四)政府购买服务

相比前三个问题，政府购买服务制度似乎是一个更为实务性的问题。在回答了政府“该做什么、不该做什么”后，还需回答“该做的事情怎么做”的问题：是政府自己来做，还是政府出钱雇人来做？显然，随着公众对于公共服务的需求不断上升，所有公共服务都由政府包办显得越来越困难。因此，实施有效率的政府购买服务制度，是提高政府支出效率、确保政府收支可持续发展的必然措施。

上海金融学院财税与公共管理学院院长章辉教授谈了几点看法。第一，政府购买服务将有可能从规模和结构上极大地改变目前我国政府采购的格局。2012年，我国政府采购的规模是13 977亿元，占GDP的比重是2.7%，而OECD国家为19.96%。结构上，一开始货物占主体，2006年以后工程量超过货物；2012年，工程类采购占59.9%，已经过半了，但是服务类采购一直在7.5%-8.5%之间。第二，政府购买服务不存在基本法律问题，只是制度细化和完善的问题。政府采购的服务是公共服务，之所以很多学者认为政府购买缺乏法律依据，就是因为他们没有明确政府采购的服务就是公共服务。购买就是买的意思，采购就是选择性购买。所以，采购的内涵更窄，政府购买服务就是政府采购服务。第三，政府购买服务，涉及购买方式的创新。目前法律规定的政府采购方式有五种，并明确应首选公开招标。但对于政府购买服务，应破除这种观念。对于供应商有限、缺乏竞争的情况，应采用邀请招标的方式；对于其他情况应该采用多元化的方式。第四，政府购买服务，要考虑中国目前正在加入GPA的谈判。中国服务业在国际上处于劣势地位，我们在讨论中国政府购买服务时，一定要关注背景。一旦我们加入GPA，国内的服务供应商就要面临国际上服务供应商的冲击，我们要根据GPA的各种条款，未雨绸缪。

江苏省财政厅财政科学研究所所长李豫平补充了三点看法。第一，政府购买服务是一种改革趋势。第二，政府购买服务是一种良好的发展趋势。我国的经济体制几经变革，从完全的计划经济，到计划经济指导下的市场经济辅助模式，再到计划经济、市场经济相互协调配合，再到现在的市场起决定性作用的模式，我国逐步朝着市场经济的目标迈进。如今的改革正是政府逐渐融入市场经济的表现，是良性的发展趋势。第三，政府购买服务和财政部门的关系十分紧密，财政相关部门要密切关注政府采购服务的课题，主动积极地进行探索、学习。

湖南师范大学法学院院长肖培根教授则提出了两个疑问。第一，美国从原来的政府购买服务为主体转变为政府直接提供服务为主体，而我国现在讨论这个问题的根本意义何在？第二，牵涉到法制化的问题。政府购买服务到底是否需要相关法律进行规制？政府购买公共服务的支出是什么？首先是政府有能力、有财力来提供公共服务。政府如何融资来提供公共服务，公共服务的清单是什么，确定下来十分重要。这是一个支出问题。第二个支出问题是购买者有没有提供公共服务的能力，我们现在的公共组织还分三六九等，提供能力也参差不齐，在这种背景下，要考虑公共服务的提供问题。只有这两个问题搞清楚了，才能谈法律规制的问题。政府购买公共服务，还需要思考的问题是目标和价值取向。从过去来看，目标是提高行政效率，但实际上做得并不好。