国家治理与基础性国家能力

王绍光，香港中文大学政治与公共行政学系，香港999077

一、对国家治理能力中“治理”一词的相关分析

“治理”这个词，不管是在中文里还是在英文里都耳熟能详，但是现在我们所理解的意思却被赋予了很多新的东西，这个之间几乎可以说不到十五年的时间。在20世纪90年代以前，中国所讲到治理的标的都不是人，而是物。“治理”在英文里其实也是个新东西，它是新自由主义潮流的副产品，在20世纪90年代初、中期被引入到中国。

但是，“治”、“治国安邦”这些概念则历史悠久，中国历来都讲治国安邦，不管是孔孟、儒法墨道，都讲治国安邦。中国的历史学家其实都扮演着很重要的思想家的角色，可以看到《资治通鉴》是与“治”相关的，西方也是如此。所以“治”、“治国”是老东西，但“治理”这套概念体系是新东西。国家治理有很多方面，但是笔者觉得不管是从政府要治理这个国家来讲，还是作为一个研究机构研究国家治理来讲，都不应该面面俱到，要抓重点、抓牛鼻子。十八大提出“国家治理体系和治理能力”，“治理能力”四字非常关键，没有相应的治理能力，“治理体系”就只会是一个空架子。

二、对国家治理能力的分类

国家能力在政治学界很早就有学者在研究。1968年，美国保守政治学家亨廷顿就指出，世界上有很多国家，他们国家的政府形态不一样，有民主的、不民主的，但是最大的区别在于它能不能治国。这种理念表明他是个非常现实的政治学家，虽然他也讲民主，并写出了《民主第三波》，但他不会追求那种虚幻的民主，而会去强调国家治理能力这个问题。

(一)专断性国家能力

政治学家迈克尔·曼在20世纪80－90年代出版了《社会权力的来源》两卷(第三卷于2012年出版)，在书中他区分了两类“国家权力”，一类叫做“专断性的国家权力”，指国家干预的范围。国家干预的范围是政治学、媒体天天关心的事，吸引了大量注意力。另外一类国家权力也许更重要，他称之为“基础性国家权力”。“基础性国家权力”就是笔者所说的“基础性国家能力”。

(二)基础性国家能力

1.对“基础性国家能力”的个人研究

“基础性国家能力”就是国家建设的“基础设施”。国家有“基础性国家能力”，笔者对此的关注始于二十多年前，即前苏联崩溃的时候。笔者当时在耶鲁大学政治学系任教，前苏联请我们去教他们怎么建设市场经济和民主政治。当时哈佛大学、耶鲁大学一大堆经济学家给前苏联制订了个500天计划，设想在500天内把一个社会主义经济转变成完善的资本主义经济。耶鲁大学政治学系派了一个庞大的代表团到前苏联去教他们怎么建设民主政治。但笔者到了莫斯科，看到那种惨况实在是触目惊心，红场对面有个号称当时世界上最大的百货商店，除了售货员，商店里什么东西都没有。去前苏联本来是推广西式民主;但从莫斯科回来以后，笔者有巨大的反思，并在美国的一份中文报纸上发表了一篇文章，感慨没有基本的治国能力，做其他任何努力都没用，所谓民主化、市场化也一样。当时这篇文章在海外华人圈引起了很大的争议。后来，笔者就写了一系列这样的文章，在美国政治学会年会上提议国家的转型一定要与国家的基础能力结合起来，没有基础性的国家能力，转型也是徒劳，不管是市场转型，还是民主转型。1993年笔者跟国内的学者胡鞍钢一起写了《中国国家能力报告》一书，在书里，我们就已经谈到了几项基础性的国家能力。所以，关注这个基础性的国家能力对笔者来说已经大概有二十多年的历史。

2.“基础性国家能力”的概念内涵

经过这么多年的研究，笔者觉得“基础性国家能力”大概包括最基础的八项。

第一项，强制能力。“强制”听起来是不好听，但是国家这种人类组织跟其他人类组织最大的区别就在于它可以合法地垄断暴力，可以合法地使用强制力。这种国家强制力，对外就是必须有能力抵御外来的威胁，这就要求国家建立和维持一支常备军;对内，国家必须有能力维持国家的安宁，这就要求国家建立一支训练有素、经费充裕、纪律严明、着装整齐的专业警察。哪怕是最后一条都非常重要，看一个国家警察的着装，几乎就可以知道这个国家的强制能力。如果一个国家的警察衣着不整，邋里邋遢，这个国家的警察也许很残暴，但其维护社会秩序的能力不会很强。着装整齐是与训练有素、经费充裕、纪律严明相关的。这是强制能力。

第二项，汲取能力。不管做什么事情，包括维持强制能力，代价都不菲。所有国家其他的职能也需要大量资金支撑，尤其是新的国家职能都需要花很多的钱。因此，国家要有能力从社会汲取经济产出的一部分，作为国家机器运作的资源基础。当然这不是说汲取得越多越好，但是汲取得太少肯定不行。1993年，当时中国国家财政收入占GDP的比重是10%左右，数据显示，当时，只有一个国家比中国低，这个国家就是正在崩溃的前南斯拉夫，所以汲取能力十分的重要。

第三项，濡化能力。濡化能力就是说，不能纯粹靠暴力、靠强制力来维持社会的内部秩序，要形成广泛接受的认同感和价值观，这样可以大大减少治国理政的成本。需要濡化的是两种东西，一个是国家认同，一个是核心价值，二者都非常重要。国家认同的形成要求人们把对家庭、宗族、地域的忠诚转化为对整个民族、国家的忠诚。国家同时必须塑造人们的信仰和价值观，形成一套为大多数民众接受并内化于心的核心价值体系。《从农民到法国人》一书非常重要。大家现在觉得法国是一个整合得非常好的国家，大家都说法文，以说法文为骄傲，但是大多数人可能不知道，1789年法国大革命的时候，只有一半的法国人可以说法语;直到1871年，只有四分之一人以法语为母语，绝大部分人操持各地的方言，不说法语。在过去两百年里，法国采取了一系列的措施，包括强制性措施，推行法语。今天的局面是推行这些措施的结果。大多数人也许也不知道，法国1872年通过了一个法律，严禁人口普查时询问对方属于哪个民族、以什么语言为母语、信哪一种宗教。这些法律今天依然有效，因此法国没有关于人口中民族、语言、宗教分布的官方数据，因为法律禁止这样的东西。在中国，我们反倒鼓励你认同自己的族群，并尽力用各种方式维持族群的认同，而不是对整体国家的认同，这是非常重要的问题。因此最近出现的一系列暴力行为，恐怕需要在这些政策上有所反思，也需要借鉴一些别国的经验。另外，一整套核心价值体系也是同样的重要，大家把一些东西内化于心、约束自己的行为，而不是要靠外力来让我们做某些事和不做某些事。

第四项，国家认证能力。“认证”指在数据与人或物之间建立一一对应的关系。即使在古代，认证也是收税、征兵、征劳役的基础。现在每个人都有一个名字、一个姓，实际上可以说是古代国家的一种创造。中国古代比较早就创立了名和姓。在欧美国家，他们直到过去二百年多年以前，很多人还是没姓氏的，后来才慢慢发展出姓氏。姓氏的发展就是为了建立国家的认证能力，没有姓氏，就没办法收税，就没有办法征兵，没有办法出劳役，所以这些都非常重要。到了现代社会，认证就更重要了，现在我们常讲食品、药品安全，讲税收的问题，比如，现在中国的个人所得税，实际上是真正的个人所得税，而不是以家庭收入为基础的，这是一种不合理的制度，但是这跟国家的认证能力不足有关。

第五项，规管能力。濡化能力是作用于人们的内在信念，而规管是规管人们的外部行为。不管你内部信念如何，外部行为如果违反了某些规矩的话，你就得被规管。规管的意义就在于改变个人和团体的行为，使他们的行为符合国家制定的规则。尤其是在工业化、城市化、商业化的背景下，信息的不对称和权力的不对称使得国家在规管现代社会当中变得非常重要。在现代国家，规管几乎无所不在。可以这样讲，哪个国家规管得比较细，你到这个国家就会觉得比较有秩序;哪个国家规管得比较粗放，那个国家就显得比较乱，不规范。很多国家可能是管得过细，比如，在美国很多地方，你是不能把衣服晒在你家的窗台上或你家后院，因为你的邻居们会觉得这样做的话，看起来让人不舒服，不赏心悦目。回到1920年的纽约，满街都是飘着那种万国旗，也是把衣服都放在外头晒，所以规管表现了一种国家能力。

现在中国出太多的问题都跟规管不到位有关，而这跟编制可能有关系。比如，国家的煤矿安全，中国煤矿最高的时期有上十万个煤矿，但中国整个的煤矿安全的监管机构的人员，可能也就是几千个人，根本没办法监管好煤矿的安全生产。为了让广大人民群众工作、生活更放心、更舒适，为了保护人民和自然，国家不仅必须制止明显的危害社会行为(如杀人放火)，还应该对经济和社会生活的方方面面进行不同方式的规管(如规定度量衡、食品和药品的质量标准，工作场所和居住环境的安全标准，甚至父母对子女的责任等)，这是规管能力。

第六项，统领能力。规管和其他国家职能都是由政府管社会、管老百姓，而统领能力是讲政府是否有能力管理自己，即各级国家机构与国家工作人员为了履行各项国家职能，必须有高效清廉的公务人员来实施。公务人员必须要高效同时要清廉，这就要有一整套的方式、方法来做。比如，反腐败，笔者一直认为要抓大案、抓要案、抓“大老虎”是一个非常笨的方法，因为我们抓了二十多年，“老虎”越抓越大。比较有效的办法只能是用以前的办法，即“防微杜渐”为好。“文革”前，哪怕是用公家的一张信纸写信，都是一件很丢脸的事，是一件犯忌之事。如果在小事情上都能建立一套体制机制去防范不当作为，哪怕贪污几十元、几百元都会面临严厉的惩治，就不需要成天去抓“大老虎”了。人们的心态是希望抓到“大老虎”，抓出一个大家都很高兴，都希望看到“大老虎”，所以微信上成天传的都是有关“大老虎”的消息。但是如果把注意力仅仅集中在这方面，腐败永远也不可能根治，最重要的还是制度建设。

第七项，再分配能力。再分配是指国家在不同社会集团之间，对稀缺资源的权威性调配。这里所讲的稀缺物资包括养老、看病很多方面，这些都是稀缺的物质。再分配有两个目的，一是保障社会中所有人的经济安全，这是基本的温饱，能够有尊严地活下去;二是缩小收入和财富分配的不平等。由于不平等增加了社会动乱的可能性，再分配有助于维护社会秩序、增强政府的认受性。

第八项，吸纳和整合能力。吸纳和整合实际上就是我们讲的有序民主的两个侧面。民主与非民主制度的最大区别在于人民能否当家做主。人民当家做主的第一个必要条件是开门，让人民大众有序进入政治过程，得以影响政府政策走向。这就要求建立一套机制，使政府能力将所有政治化的社会势力纳入制度化的参与渠道。有些社会势力没有政治化，由于种种原因，他们的诉求无从主动有效地表达出来，这时可能需要国家工作人员走出去，深入这些民众，体会他们的冷暖，了解他们的需求。人民当家做主的第二个必要条件是整合，政府应建立制度，对不同社会群体表达出来的各种政策偏好加以整合。整合之所以必要，是因为人民大众卷入决策过程后，意见建议肯定是不一致的;在不一致的情况下，就需要国家建立制度，对不同的群体表达出来的各种政策偏好加以整合。所以，如果要讲人民当家作主，讲代表最广大人民利益的话，就得用吸纳和整合，用中国经验来讲就是开门和磨合。

这八项基础能力又可以进一步分类，前三项是近代国家的基本能力(强制、汲取、濡化、)，近代国家笔者指的是20世纪50年代以前的国家，他们都必须具备这三项能力，少一个就是一个失效、失败的国家;中间四项(认证、规管、统领和再分配)，笔者把它叫做现代国家的基础能力。20世纪50年代以后的政府，如果在这四方面能力不足，治国理政就会麻烦重重。最后一项(吸纳与整合)，笔者把它叫做民主国家的基础。有许多国家有选举，也有多党竞争，但怎么看，它们都不像民主，因为弄得乱七八糟，老百姓不能受益。形式上看起来民主，但老百姓不能受益的国家，不管调子有多高，都不是民主，真正的民主国家具备吸纳和整合社会力量的能力。

三、结语

没有必要的国家基本制度建设，就没有基础性的国家能力，就谈不上国家治理，而这八项是非常重要的，是最基础的。基础性的国家能力不能太弱，比如说如果缺乏认证、规管、统领、再分配的能力就会乱象环生，如果缺乏强制、汲取、濡化能力就可能导致国将不国。我们现在环顾全球，有很多这样的国家，它缺乏基本的强制能力、汲取能力和濡化能力，国家就基本上国将不国，要么处于内战状态，要么犯罪率奇高，要么族群间冲突不断。而缺乏吸纳与整合能力，就没有真正意义上的民主。所以，国家的基础能力非常重要，当然国家也不能滥用其基础能力，能力应该培养，但是权力应该限制。现在经常有一句话叫“把权力关进笼子”，但是笔者觉得这句话不够完备，因为一般讲权力的时候，仅仅讲到了公权力，公权力应该关进笼子，而私权利包括资本的能力、黑恶势力的能力同样也应该关进笼子里。要把他们关进笼子里，国家的基础能力必不可少。