汇聚各方智慧 共议国家治理——“国家治理体系和治理能力建设高峰论坛”综述

石德华，华中科技大学马克思主义学院，湖北武汉 430074

国家治理是当前中国全面深化改革的重要任务，推进国家治理体系和治理能力现代化是当前中国全面深化改革的总目标。2014年3月21－23日，我国首个以国家治理问题为研究对象的高校新型智库——华中科技大学国家治理研究院在武汉揭牌，并同期举办“国家治理体系和治理能力建设高峰论坛”。该研究院由著名学者欧阳康教授担任院长，致力研究国家治理和中国未来发展的重大理论和实践问题，为完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供理论参考和决策咨询。

来自教育部社科司、中央编译局、中国社会科学院、中央党校、国务院发展研究中心、国家发展和改革委员会、中国军事科学院、新华社等单位的领导和研究人员，中国政策科学研究会国家安全政策委员会、中国国际交流促进会、中国太平洋经济合作全国委员会工商委员会、中国可持续发展研究会、和谐战略研究联盟等代表，与清华大学、中国人民大学、香港中文大学、外交学院、上海师范大学、武汉大学、华中科技大学等高校的六十余位专家学者出席了此次论坛，共议国家治理的“道”与“术”。

论坛举办了主题报告会和多场专题发言，与会学者围绕“国家治理体系和治理能力建设”展开了热烈的研讨和深度的交流。

一、国家治理基本概念的学理辨析

概念辨析是分析问题的基础，学术研究既要从事实出发，也要有对于基本概念的清晰界定。与会学者对“国家治理体系和治理能力现代化”的相关概念进行了学理辨析。

(一)治理

与会学者提出，“治理”这个词，不管是在中文还是在英文里都是个很老的词汇，但现在所理解的“治理”包含着新的内涵，需要结合时代发展和中国国情不断赋予其新的内涵。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军提出，“治理”与“领导”和“管理”相比，是更加科学、含义更加广泛的一个概念。(1)治理主体不同。治理主要意味着各种不同主体的共同认可，且具有平等性。(2)治理对象不同。其对象更加广泛，既包括有行为的主体，也包括无行为的主体。(3)治理手段不同。法治和规制是治理的主要手段，而且是各种主体所共同认可的。

(二)国家治理体系

与会学者从不同维度探讨了国家治理体系的构成要素。李佐军从“主－客”维度分析，认为一个完整的国家治理体系，包括治理主体、治理客体和治理手段三个主要方面。(1)治理主体，包括党、政府、人大、政协、军队，还有各种社会组织、公民等各方面。(2)治理客体，包括经济、政治、文化、社会、生态、党建等各方面。(3)治理手段，总体可以概括为制度，包括有形制度和无形制度。武汉大学政治与公共管理学院唐皇凤教授从“政府－市场－社会－公民”维度分析，提出构建成熟的现代治理体系，核心是理顺国家与社会、政府与市场、中央与地方、政治权力与公民权利四大关系。现代国家治理体系包括四大核心构成要素:(1)具有民主品格、公共精神、权利与义务对等的现代公民;(2)一个能够有效抗衡和制约专断性的国家权力和资本权力、高度组织化与制度化的现代社会;(3)一个充满生机与活力、在竞争性的资源配置中发挥决定性作用的现代市场经济体系;(4)一个廉洁高效、兼具可问责性和回应性的法治型、服务型的现代政府。

(三)国家治理能力

国家治理能力和国家治理体系相辅相成，与会学者从不同角度对国家治理能力进行了阐释。李佐军提出应该从两个层面来理解国家治理能力，一是国家主体层面，即国家的整体治理能力，包括创新能力、整合能力及其他各方面的能力;二是具体主体层面，如党、政府、人大等作为治理主体所表现出来的各方面能力。和谐战略研究联盟理事长景学成也提出，国家治理的必然要求在于要从思想上、行动上革除传统的“管理”套路，由政府一元单向的管理，向政府、市场、社会和民众多元交互共治转变。现代国家治理能力包含四个基本点:(1)依法治理，坚持用法律来处理治理问题;(2)协调治理，全局性、系统性、多部门协同治理;(3)政府、市场充分参与，划分好政府与市场的边界;(4)科学治理，遵守治理的客观规律。

(四)国家治理体系和治理能力现代化

唐皇凤教授指出，国家治理现代化就是一个从传统治理体系逐步转型为现代治理体系，渐进成长现代国家治理体系的核心要素，稳步推进现代国家建设的历史过程。衡量国家治理现代化的基本标准有三个:(1)国家治理的基本制度符合时代潮流;(2)国家治理的组织架构符合现代理念、且能够及时解决特定社会经济发展历史阶段所面临的诸种治理难题;(3)国家治理的成本相对较低，而效能相对较高。国家治理现代化的主要内涵包含六个方面:(1)治理主体的多层化和多元化;(2)治理结构的分权化和网络化;(3)治理制度的理性化;(4)治理方式的民主化与法治化;(5)治理手段的文明化;(6)治理技术的现代化。李佐军指出，国家治理体系和治理能力现代化的关键是要解决国家治理体系和治理能力的标准问题，如果国家治理体系各主体间的责、权、利关系达到了合理、对称和公平的标准和状态，那就实现了现代化，即“善治”。

二、十八届三中全会中国家治理的深度内涵

党的十八届三中全会决议明确提出国家治理体系和治理能力的现代化，并将其作为全面深化改革的总目标，具有深刻的内涵。与会学者对此进行了深度的理论思考和现实解读。

(一)从“社会管理”到“社会治理”，是重大的理念和现实变革

清华大学政治学系景跃进教授从“文件政治”谈起，认为党的十八届三中全会通过的《决定》用“社会治理”一词取代“社会管理”，既是一个重大的理念变化，也是政府行政过程以及国家与社会关系的重大变革。“社会管理”一词被“社会治理”所取代，并不意味着“社会管理”一词不再使用，它依然存在，只不过复归到其本来的含义——作为政府的一种基本职能。从“社会管理”到“社会治理”的措词变化，从一个特定的角度折射出了中国政治过程的一些新特点，也预示着中国社会将要发生的新变化。

(二)规划不同主体间的责、权、利关系，建构完整的国家治理体系

李佐军指出，不同主体间的责、权、利关系安排，是国家治理体系和治理能力最核心的内涵。十八届三中全会中关于国家治理和治理能力体系，可概括为八组不同主体间的责、权、利关系:(1)中国共产党与政府、人大、政协及其他各主体之间的关系;(2)政府与市场的关系;(3)公有制经济与非公有制经济的关系;(4)中央政府与地方政府的关系;(5)农村与城市之间的关系;(6)当代人与后代人在资源环境权益方面的关系;(7)特权与民权的关系;(8)国内与国际的关系。

(三)建设现代化经济制度，政府与市场不可偏废

中国政策科学研究会国家安全委员会副秘书长彭光谦少将指出，十八届三中全会《决定》中的“市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用”这句话，是一个不可分割的完整理论架构。目前我国既有市场放得不够需要继续放的问题，同时也存在政府管得不好需要继续管的问题。《决定》没有否定或忽视政府作用，而是要求更好地发挥政府作用。在现代化经济中，政府和市场这两只手同时俱备，才能更好地实现资源的优化配置，保证社会主义市场经济既充满活力又协调稳定地发展。

(四)推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国共产党治国理政的全新境界

国家治理研究院院长欧阳康指出，改革开放三十多年来成就辉煌，但也面临新的挑战，时至今日，各行业相互支撑，各领域相互协调，各环节相互衔接，各群体和谐相处，已经成为中国发展的全局性、战略性、根本性的问题，需要科学合理的国家治理体系，要求极强的国家治理能力。为此，必须从全局上加以谋划，从制度上加以建设，从整体上加以推进。党的十八届三中全会回应了这样一种紧迫的需求，从全面深化改革和加强整体制度性建设上谋篇布局，努力推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国共产党治国理政的全新境界。

三、国家治理的重大理论和实践问题

探讨国家治理的重大理论和实践问题，是此次论坛的目的，也是学者的使命。与会学者对以下国家治理相关的重大理论和实践问题进行了研讨。

(一)国家治理能力

香港中文大学政治与公共行政学系王绍光教授指出，基础性国家能力是国家治理的基础，并概括出八项基础性国家能力:(1)强制能力;(2)汲取能力;(3)濡化能力;(4)认证能力;(5)规管能力;(6)统领能力;(7)再分配能力;(8)吸纳与整合能力。前三项是近代国家的基本能力，中间四项是现代国家的基本能力，最后一项是民主国家的基本能力。缺乏认证、规管、统领、再分配能力，会导致乱象环生;缺乏强制、汲取、濡化能力，可能导致国将不国;缺乏吸纳整合能力，就不可能有真正意义上的民主。

(二)国家治理的评估体系

中央编译局副局长俞可平认为，我国需建立科学合理的国家治理评估指标体系，这是正确、客观认识国家治理状况的前提，能引导国家治理改革的方向，发现治理的现实状态与理想状态的差距，发现不同国家之间在治理结构和治理体制方面的异同，推动政治学研究并使我国掌握政治话语和政治评价的主动权。我国确立治理评估框架需立足中国特色社会主义现代化建设的实践，借鉴国外和国际组织治理评估的经验;围绕国家的大政方针，突出重点，兼及治理的基本内容;重在评估治理现状，充分注意中国民主治理的未来发展;主客观评估相结合，全面检测中国现行政府治理的现状;并具有简便性、实用性和可行性。

(三)国家治理的国际参照

与会学者普遍认为，中国的国家治理需要充分吸取西方国家治理的经验，在国际参照中提升我国的治理水平。中国政策科学研究会国家安全政策委员会学术部副主任徐长银介绍了美国国家治理的几点做法，认为美国社会治理的理念是“小政府大社会”，政府尽量减少权力干预，让民众更多地管理自己。美国社会治理有三个层面和一条主线，第一层面是政府层面，起主导作用;第二层面是民间机构，即非盈利性组织、行业协会、慈善机构和志愿者等，起桥梁作用;第三层面是社区的自治管理组织，而法治是贯穿这三个层面的一条主线。

(四)国家治理的中国特色

由于我国深度的历史文化传统，使得国家治理具有鲜明的中国特色。中国人民大学公共政策研究院执行院长毛寿龙指出，在分析和探讨当今的治理之道时，需要考察中国传统的治国理念，一般来讲，一个国家历史越长，那么其治理理念的影响力也就越大。对中国而言，这种理念主要表现在两个方面，一是道德至上，二是严格的等级制和单宗性的集权，但这二者实际上都不利于经济发展和治理的现代化。治理实际上是一种多宗性治理，不是等级制的，也不是道德至上。中国可持续发展研究会名誉理事长甘师俊也指出，就治理而言，要根据中国的特点和国情来对待。中国的国情使得国家治理具有鲜明的中国特色，一是党的领导，二是社会主义制度，三是传统文化。

(五)国家治理的价值取向

欧阳康教授提出，国家治理其实就是价值取向的现实展现。真正的国家治理就是人的治理，人是国家的主人，在这个意义上，国家治理的价值取向应该说就是人性的健康发展所需要的社会环境和国家体系变成一种现实的活化形态，能够让每一个人生活于其中，感觉到国家、民族、社会和自我内在融为一体，即我们通常所讲的“善治”，这是国家治理的最高价值取向。国家治理研究院研究员饶传平从人民与国家治理的关系出发亦指出，人民不仅是国家治理的对象，也应该是国家治理能力建设的出发点、目的以及行动者，如何造就具有理性能力的中国人，就成为国家治理能力建设这一问题的应有之义。保证每一个人过有尊严的生活应是国家治理能力建设的一个最初目的。

(六)国家治理的现实目标

国家治理研究院研究员吴毅指出，鉴于当下中国的特殊国情，国家治理现代化的目标应该分阶段设定，当下阶段的核心目标应该主要围绕实现社会的公平正义而展开。作为比较可行的下一步改革的目标，就是要通过建构尽可能体现公平正义价值的治理制度及其运作机制来适当地舒缓资源配置非均衡的问题，并以此来缓解最为紧迫的社会矛盾。国家治理研究院研究员贺雪峰认为，十八届三中全会提出国家治理的现代化，这将“四化”变成了“五化”。未来三十年，中国应该走三轮驱动的现代化道路，第一，小农经济继续是主力;第二，加工制造业继续发展;第三，科技进步和产业升级。中华民族能否实现伟大复兴，关键在于三者的共存与良性互动能否实现。

(七)国家治理的路径选择

上海师范大学历史学系萧功秦教授认为，发展社会组织是国家治理现代化的关键。当今社会趋向多元化，多元社会主体的出现以及社会包容度的增加，与之相适应的统治方式就是治理。从这个意义上来说，国家治理具有相当程度上的现实可操作性。中国目前走出了一条新的道路，形成了“开放性的集权”，用常识理性代替意识形态思维，用经验试错代替理想主义蓝图，尊重倒逼机制，以问题倒逼改革，从而使改革在解决问题中深化，摸着石头过河，一步一步走出中国的试错模式。吴毅教授认为，当下阶段的国家治理现代化建设应该主要围绕实现社会的公平正义展开。其现实路径包括通过持续的反腐败动摇盘根错节的既得利益格局;通过司法改革和法治建设确保公民的社会经济权利;通过进一步健全市场经济让社会资源配置逐渐趋向合理化等。

(八)国家治理面临的挑战

欧阳康教授提出，当前中国国家治理最大的挑战是价值多元化的挑战。改革开放三十多年来，我们学习借鉴了世界现代化的几乎所有模式，将其某些要素引进中国，并获得了红利。但是这些要素原来在不同的社会体系里面，刚刚引进的时候比较弱小，可以各自发展、和平相处并发挥积极的作用，现在各自都成熟了，要求与之相适应的思想观念、价值体系和社会制度，这就造成了体制的内部冲突，呈现为尖锐而又紧迫的矛盾和思想冲突，甚至造成社会阶层与群体的分裂，对国家治理体系提出了要求，也对国家治理能力提出了挑战。国家治理研究院研究员王国华阐述了互联网背景下国家治理的新挑战，认为中国独特的国情加上独特的网情，使我们国家治理的对象、治理的主体都发生了深刻的变化。

四、国家治理各个领域的具体问题

与会学者对国家治理各个领域的具体问题也进行了研讨，分别从各自不同的学科和视阈为国家治理建言献策。

(一)经济治理

国家发展和改革委员会学术委员会秘书长张燕生阐述了国家经济治理的重点领域和关键环节，认为在全球规则变局的背景下，我国如不能解决治理问题，将逐渐被边缘化。要规范政府和市场的行为，政府部门“法无授权不可为”，市场主体“法无禁止即可为”。治理体系实际上是整个国家从转轨经济到一个规范、有序、法制、公平、透明的新经济模式的转型。

(二)政治治理

中国社会科学院政治学所所长房宁从政治学视阈探讨了国家治理的现代化问题，认为中国已经形成了一条中国特色社会主义发展道路，政治领域治理制度的建设和发展也经历了一个不断完善和落实的过程。国家治理体系和治理能力的现代化，总目标是要实现精细化，基础在于科学化和技术化。现代社会建立在信息的基础之上，国家有必要对全民个人信息和财产活动进行全程监管，建立一个面向全民的监管系统，在此基础上建立一个完整的国家治理体系。

(三)治理与党的建设

中央党校党建研究部蔡霞教授阐述了治理与中共执政方式的转型问题，认为治理内在地包含着中国共产党执政方式的转型。改革开放以来，中国由原来的总体性社会结构，从国家完全覆盖社会、政治统治经济的一元结构，到国家与市场经济分离的二元结构，再到国家、市场经济与民间社会分化的三元结构，这基本构成了中国现代社会的基础。从1949年执政到改革开放以后的六十多年以来，党与国家的关系、国家政权与社会的关系、党与社会的关系，从整体看经历了一个历史性演化的过程，即由“统治”转向“管制”、由“管制”转向“管理”、再由“管理”转向“治理”。在这转变过程中，中共可以打开未来新的政治空间。

(四)国际关系治理

外交学院欧洲研究中心主任周尊南阐述了国际关系领域的治理问题，认为我国要坚持新的调整过的独立自主的和平外交政策，为社会主义现代化建设和中华民族的伟大复兴创造一个有利的国际环境。首先，要处理好大国关系;其次，要处理好周边国家关系;再次，发展中国家是我们外交政策的基石。新时期的外交有了新的内涵，除了我们政治外交之外，还有经济外交，和公共外交等。

(五)新媒体治理

国家治理研究院研究员钟瑛阐述了新媒体的治理问题，认为新媒体的迅猛发展，对国家治理产生了一系列冲击，主要体现在三个层面:第一，国家层面，引发国与国之间的信息安全危机、国家内部社会权力结构改变。第二，社会层面，引爆一系列群体性事件，涉及腐败问题、民生问题等。第三，价值层面，加剧社会整体价值观的分裂，传统社会主流价值观被消解。以微博、微信为代表的社交新媒体，让传统管理方式失去了威力，要求政府在做好管理的同时也要做好引导，在管理手段上从传统权威管理模式转向“引导为主、提倡自律”的共同治理模式。

(六)能源治理

中国工程院潘垣院士阐述了国家治理与中国西部可再生能源大开发问题，提出为了保护我国西部的生态系统和大江、大河的水源，不可大规模地开发煤电，必须站在可持续发展、低碳经济、生态文明、民族共同繁荣的高度，为西部大开发战略寻找新的支撑。大规模开发西部风、光可再生能源，是最绿色、最有效的西部大开发战略。

五、国家治理的研究方法与拓展方向

深入推进国家治理研究，需要正确的研究方法。与会学者对国家治理的研究方法以及未来的拓展方向进行了探讨。

(一)国家治理的研究方法

关于国家治理的研究方法，很多学者都提出了自己的观点。张燕生研究员提出，研究国家治理的方法主要有:(1)案例研究;(2)研究国外治理经验;(3)多学科协同;(4)全球视野。教育部社科司张东刚司长也提出，研究国家治理需要注意以下几个方面:(1)强化问题意识;(2)提高创新能力;(3)提升转化能力;(4)凝聚核心人才;(5)完善体制机制;(6)扩大国际影响;(7)改进评价方法。

欧阳康教授指出，研究国家治理要做到三种视界的融合:治理主导者的视界、利益相关者的视界和研究者的视界。这三种主体的角色与身份各有其价值与要求。研究国家治理最为重要的是打破他们之间的隔离，把治理变成自我管理，揭示天下大势，顺应人心所向，促进视界融合，形成最大限度的共识，争取最大程度的公共利益。另有学者也提出，针对各个具体领域的治理问题，既要从学科出发，又要超越学科，要以问题带动综合协同研究。

(二)国家治理研究的拓展方向

1.构建适合中国国情的国家治理指标体系

与会学者普遍认为，国家治理研究的一个重要方面就是治理标准问题，治理标准及其核心价值判断尤为重要。我国的治理标准是采取西方发达国家提出来的普适价值标准，还是从中国国情出发、围绕发展主线来制定适宜的确定未来二十年能够达到的治理标准?因此，我们要构建一整套公正的治理评估体系，这是国家治理研究需要努力拓展的一个方向。

2.建立以国家治理评价为目标的数据分析决策系统

国家治理研究院研究员杨治和陈刚提出，在当今大数据时代，科学合理地评价一个国家以及不同地区的治理水平，不仅需要有科学合理的评价指标，还需要有足够的数据信息支持，逐步建立以国家治理评价为目标的数据分析决策系统。

责任编辑 胡章成