分税制下我国地方财政收入的基本分析

●张 芬 侯帅圻

为扭转分级包干财政体制导致的中央政府在财政收入上的被动地位，1994年我国进行了政府间财政关系最为深刻的分税制改革，以适应社会主义市场经济发展的要求。中央政府与地方政府税收划分是两者分配关系的核心，它一方面影响着中央政府在宏观调控方面的力度，另一方面又影响着地方政府积极性的调动，必须同时兼顾。鉴于分税制改革所规范的是中央与省级地方政府的财政关系，因此本文的研究对象为省级地方政府。分税制实施近20年来成效显著，“两个比重”明显提高，2013年国家财政收入占GDP的比重为22.7%，而1993仅为12.3%，2013年中央财政收入占全国财政收入的比重为46.59%，而1993年仅为22.02%；地方政府经济行为逐步合理化；转移支付有效地缓解了政府间的财力不均衡。但是分税制财政体制改革在集中财力的同时，并下放了部分事权，形成地方政府以较少的财力承担着较多的事权的格局。在承担过重事权的压力下，地方政府转向追求非税收入的增长。

一、分税制下地方政府财政收入规模与结构变化分析

（一）规模变化分析

自1994年分税制改革以来，全国地方财政收入的总体情况呈现如下特点，如图1所示：绝对量实现了快速增长，从1994年的2311.6亿元增长到2013年的68969.1亿元，年平均增长率为19.6%。1994-2013年期间地方财政收入占国家财政收入比重大致在50%之间浮动，收入稳定，整体比重变化不大，侧面反映出地方经济发展平稳。但地方财政收入与支出之间却形成巨大缺口，从2007年起这一缺口一直保持在30%以上。

图1 地方财政收入及收入、支出占整个财政收入、支出的比重 （1994-2013年）

（二）结构变化分析

地方本级收入，由税收收入和非税收收入构成。其中税收收入包括国内增值税等14种税收收入和其他税收收入，按照《中国财政年鉴》的统计口径，列入一般预算的非税收入包括专项收入，行政事业性收费收入，罚没收入及其他收入。

自1994年以来，地方税收收入和非税收入规模均呈不断增长的趋势，地方本级财政收入中税收收入占主体地位，但税收收入占地方本级财政收入的比重呈下降趋势，而非税收入占比却呈现上升趋势，1994年税收收入占比 99.28%，2012年，这一比重就下降到了77.47%；而非税收入占比则从1994年的0.72%增加到2012年的22.53%，地方对非税收入的依赖程度很高；且在多数年份非税收入增速高于税收收入增速。

表1 1994-2012年我国地方财政收入结构及增速情况

二、基金预算下的地方政府财政收入分析

前面的分析，是关于一般预算收入，而其仅仅是政府收入的一个重要部分，为了全面深入分析，必须进一步将视野放宽至全口径预算下，找出地方政府收入面临的问题，为寻找改革创新的路径提供更加坚实的决策依据。

1994的分税制改革对地方政府预算外收入有极大的影响。从结果看，分税制是集权化的财政改革，严重缩减了地方政府的财源，促使其寻找预算外收入来源，并将其作为自身财源增长的重要基点之一。分税制只是就当时预算内的财政收入进行了政府间层级的划分，而没有对预算外资金进行分配。

按照IMF的标准，中国的全口径财政收入包括一般预算收入，政府性基金收入，社会保险基金收入和国有资本收益。鉴于社会保险基金预算和国有资产收益预算形成目前尚未规范，以及性质尚有争议，本文暂不考虑在内，仅将政府性基金计算在内。以2012年为例，全国基金预算收入为37534.9亿元，其中地方政府性基金达到34216.74亿元，占全部政府性基金的91.16%，由此可见多数政府性基金为地方所掌控。把一般预算收入和基金收入都考虑在内，同年，非税收入占地方财政收入的比重为50.34%（见表2）。尽管我国对非税收入管理逐步规范，但不论从实践来看，还是数据来看，非税收入占据了地方财政收入的“半壁江山”。

表2 政府性基金及非税收入占比情况

另外，我们必须注意到地方政府性基金预算中占大头的是土地出让金。随着工业化进程的不断推进，房地产价格越来越高，土地出让金的规模也随之越来越大，根据国土资源部发布的数据显示，2013年全国土地出让总价款为4.2万亿。从图2清晰可见，土地出让收入相当于地方一般预算收入的比重2003年首次达到50%，随后几年虽有波动，但整体呈现增长态势，其中2010年最高达到67.6%。

图2 土地出让金、土地出让收入占地方一般预算收入的比重

三、地方政府财政收入增长的主要原因分析

（一）地方政府财政收入增长得益于体制改革

1994年分税制财政管理体制的确立和不断完善，对调动地方政府发展本地区经济的积极性，激发地方政府推动地区经济增长等方面起到了极大的促进作用。一是分税制促使地方政府将拥有的经济资源投入到地方基础设施的发展，必将使地方经济得以发展；二是地方政府提供公共服务和产品，加大对科教文卫的支出力度，根据内生增长理论，人力资本和科技是经济发展的重要推动力，必将会促进地方经济的高速发展。分税制财政管理体制建立以来，由于有效的财政激励，地方政府推动经济增长的努力能够使得地方财税同步增长，从而促进了财政收入增长。

（二）地方政府财政收入得益于经济增长

财政收入和经济发展是“水”与“源”的关系，稳定的地方经济的增长是实现地方财政收入规模扩大的基础。从一般意义上讲，如果保持财税政策、管理水平不变，经济发展水平越高，财源越丰富，财政收入规模也越大。我国自改革开放以来，GDP增长快速，2013年GDP达到56.89万亿元，比1994年的4.82万亿元增长了11.8倍，扣除价格因素近20年内平均增速达到9.7%；而地方财政收入从1994年的0.23万亿元增长到2013年的6.9万亿元，增长了29.86倍，平均实际增长率 （实际财政收入是以GDP平减指数剔除价格影响后的实际值）为15.2%。

（三）工业化城市化带来的地方政府财政收入的增长

我国地方政府对土地财政收入的依赖随着工业化和城市化的不断推进日益加深。发展工业的前提是土地，工业化的迅猛推进，必然伴随着工业用地需求量的大幅增长。在我国各种名目的经济开发区和高新技术开发区是工业化最主要的空间表现形式和载体。地方政府通过出让工业用地获得收入。土地在城市化进程中也发挥极其重要的角色，我国目前正处于加速城市化阶段，以人口城市化率作为衡量指标，我国城市化水平已经从1994年的28.62%，提高到2012年的52.57%。伴随着城市化，土地用途发生转变，大量农用地被转为城市建设用地，这一转变提升了土地的价值，引起土地出让价格上涨；城市化的另一个表现是人口和非农产业向城区迅速集聚，对住宅需求的快速增长，推动了住宅用地价格上涨。土地对地方财政收入的作用，主要表现在土地出让金，前文用数据已经表明土地收益是地方政府的重要资金来源。

（四）地方政府公共决策中的短期行为带来的收入增长

在政绩观驱动下，当前中国的地方政府在做出公共决策过程中，用眼前利益替代长远利益，局部利益代替整体利益。为了追求地方利益的最大化，趋于优先考虑经济发展目标和财政收入，粗放地加工利用资源，对有限的资源进行大规模破坏式开发；弱化环境保护，出于经济发展的迫切要求，环保方面的法律法规往往得不到有效执行；地方政府出于地方保护，常常运用经济行政手段，人为制造地区封锁，对本地资源、市场、贸易实施保护；地方政府片面追求增长数量、短期见效的指标，而对于利国利民，但周期长见效慢的公共事业往往忽视。将大量财力投入到工业上，而忽视教育、医疗、社会保障等公共服务；土地批租制度诱发地方政府短期行为，当届政府为了谋求任期利益最大化，大量批地，将未来若干年的土地租金“一次性拿足”，导致土地批租泛滥，土地开发低效率。

四、规范地方财政收入的基本思路

为适应社会主义市场经济，建立公共财政体制，应从如下几个方面着手规范地方政府财政收入：

（一）重新定位政府与财政职能范围

重新界定政府财政活动领域和作用边界，处理好政府和市场的关系，凡是市场能够解决的，绝不让政府解决，充分发挥市场作用；政府要积极介入满足社会必需的公共服务的提供，加大对基础教育、基础科技、医疗卫生、社会保障、文化等方面的投入，建设服务型政府。将财政收入规模和速度控制在合理空间，减少行政手段无节制地运用到资源配置上的情况。

（二）合理规范划分政府间财力

中央政府与省级政府之间财力划分不仅要划分税收，还应合理划分非税收入，将政府性基金中最大的份额土地出让金也进行合理划分，将其纳入公共财政预算统一管理，逐步形成完整全面的政府预算体系，强化中央政府的宏观调控能力。

（三）建立健全地方税体系

改变我国目前还没有真正意义的地方税局面。应配合营改增，及早适时出台零售税，辅之以财产税如房产税、遗产税，以形成较为完善的地方税体系。整体思路是在生产环节征收增值税，全额归中央；而对消费环节的商品按全值额征零售税，全额归地方。由于零售税的税基为社会消费品零售总额，随着居民收入增长，其消费会迅速攀升，随之零售税也大幅增长，这足以成为地方政府的主体税种。