黑龙江省保障性住房建设的政策问题及其建议

王曙光，刘 爽

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨 150028）

保障性住房问题是我国重要的民生问题，也是我国各级政府、社会各界关注的热点问题。党的十八大明确提出了“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”的改革目标，为我国经济工作和理论研究指明了方向。本文以黑龙江省为例，旨在研究科学、有效的黑龙江省保障性住房的财政政策，为加快实施黑龙江省和我国保障性住房改革提供有益的参考。

一、黑龙江省保障性住房政策的现状分析

（一）黑龙江省保障性住房建设的基本状况

1.经济适用房建设

黑龙江省自2006年起加大对经济适用房建设力度，包括严查销售对象，严控销售价格，严惩超过规定利润和管理费标准的行为;加强上市交易管理，禁止五年内交易;逐步探索出补贴货币化机制，即变“砖头补”为“人头补”，变划拨建设用地为“招拍挂”，变分配低价房为发放补贴，变指定购房为自主选择住房，实现了审批程序化、用地市场化、补贴货币化、购房自主化和监管规范化，真正让广大低收入家庭享受到政策带来的实惠。

近年来，黑龙江省经济适用房发展迅速，2012年哈尔滨市征跃小区正式交付验收使用，提供经济适用房4 236套、廉租房108套、公租房224套，成为全省最大的经济适用房项目。但也存在一些问题，最突出的表现是购买对象的界定，如申请购房主要标准是家庭收入，但居民收入不透明，存在隐性收入，导致不符合条件的居民“浑水摸鱼”;审查不严，信息的不对称和不透明造成的不公平，“寻租”给投机者和特权阶层以可乘之机，而真正有需求的居民被排挤在外。

2.廉租房建设

2008年出台了《黑龙江省廉租住房保障办法》等制度，全省13个地市、64个县（市）均予以实施，省政府主管领导与各市县相关负责人签订责任状，并将廉租房建设与“政绩考核”捆绑在一起。特别是哈尔滨市制定了新建商品房和经济适用房项目按2%比例配建廉租住房政策，使廉租房源以每年约2 000套的速度增长;保障方式以“实物配租”为主、租金补贴为辅，自2003年以来已有3万余户困难家庭通过廉租房方式有了自己的住房。

尽管省政府下大力气建设廉租房，但依然存在一些问题。主要包括:廉租住房覆盖面较小。目前黑龙江省廉租住房的申请人必须是具有本地户口的城镇居民，而随着城镇化脚步的加快，城市中存在着许多外来务工人员，他们也是保障性住房的真正需求者，但却无法申请廉租房;资金落实情况较差，尽管省政府有政策明确规定，将土地出让净收益的10%以上作为廉租住房的保障资金，但由于执行力较差，造成廉租住房建设的资金紧张。

3.公租房建设

2011年黑龙江省制定的《关于加快发展公共租赁住房的实施意见（试行）》中规定:在全省12个设区城市，凡是规划范围内的商品房、经济适用房和部分棚改安置房项目，按建筑面积配建3%～7%比例的公租房;公租房按照规划包括成套住房和集体宿舍，其中，成套住房的建筑面积不能超出60平方米。此外，还要求全省各市、县政府加大对公租房建设的资金投入力度，每年应安排专项资金对公共租赁房进行直接投资、资本金注入或投资补助。

公租房建设实现了全省保障性住房的无缝衔接，是住房保障制度中的一项创新。由于2010年公租房才正式纳入黑龙江省保障性安居工程建设规划中，起步较晚，因此还存在一些问题。如公租房不同经济适用房，后者可通过出售的方式在2－3年内将投资资金收回，而公租房租金低、资金回笼慢，需要财政的大力支持。而目前公租房主要依靠政府出资建设，缺乏市场机构投资者的参与，导致资金短缺。因此，如何提高收益回报率，这是政府亟需解决的问题。

4.棚改安置房建设

实施保障性安居工程是我国推进“民生工程”的重要举措，从“三棚一草”（非煤城市、林区、煤矿棚户区及农村泥草房）改造，扩展到国有工矿棚户区、垦区危旧房改造，而黑龙江省是任务量最多、改造难度最大、改造类型最多的省份之一。全省100多万户家庭生活在环境恶劣、设施落后及灾患较大的棚户区中，目前有关部门正在不断探索与实施安置补偿的新模式。如2011年棚改异地安置住房——群力西区交付使用，其中棚改安置房3 000套左右。

尽管黑龙江省把棚户区改造作为工作重点，但也存在诸多的问题。目前被拆迁户的安置方式是产权调换、互找差价和货币补偿，因选择货币补偿款较难在市场上买到适宜的住房，多数选择产权调换。原住房一般是简易房而安置房为高层楼房，价差款较大，尽管有相关的优惠政策，但低收入者还是负担较重。此外，在棚户区改造中常有个别的“钉子户”漫天要价而妨碍拆迁，以致无法及时倒出土地建造安置房，影响了棚改安置房建设进度和棚改拆迁居民按时回迁。

（二）黑龙江省保障性住房的现行政策

1.财税政策

黑龙江省财税政策提供的住房保障形式主要包括四种:一是通过财政转移手段直接提供保障性住房;二是通过法规对房租特别是廉租住房和公租房的房租加以限制，如规定廉租住房租金实行政府定价;三是通过直接提供住房补贴，如廉租住房按建筑面积每平方米给予400元补贴，公租房按套补贴;四是减免各种相关税费，如规定减免公租房建设、经营等环节涉及的城镇土地使用税、土地增值税、契税、印花税、房产税和营业税。

2.金融政策

主要包括两类:一是政府建立融资机构或支持非盈利组织参与保障性住房的相关金融活动，如为进一步加大保障性住房投入力度，2011年12月黑龙江省组建保障性住房投融资公司提供投融资保障。二是提供建房融资和贷款等优惠政策支持保障性住房建设，如《公租房意见》中规定，对符合条件的公租房建设项目投融资主体可申请贷款或发行企业债券，专项用于公租房建设;鼓励金融机构向有资格的公租房投融资主体发放中长期贷款。

3.土地政策

土地政策是保障性住房供给的源头和最根本的环节。黑龙江省土地政策包括两类:一是行政划拨用地政策，包括廉租房、经济适用房及棚户区改造中符合要求的回迁住房等;二是“招拍挂”有偿供地的政策，包括商品房开发用地和棚户区改造中的经营性用地，其中，保障性住房用地以政府无偿划拨的方式为主［1］，通过“招拍挂”获取的土地出让金是财政来源的重要组成部分，而无偿划拨土地并不符合城市经营理念。

4.监管政策

监管政策贯穿于保障性住房建设的始终，需要媒体和公众的监督以及政府部门的监管。2011年公布的《黑龙江省住房和城乡建设厅政务信息公开年度报告》中规定，推进保障性住房信息公开，定期向社会公布年度保障性安居工程建设计划、项目开工和竣工情况，以及项目名称、建设地址、建设方式和建设总套数等信息，并不断扩大范围;全面公开分配的政策、房源、对象、过程、结果及退出情况等信息，以确保分配工作公开透明。

（三）黑龙江省保障性住房政策的问题

黑龙江省保障性安居工程在政策的支持下，不断提高其完成总量，且超额完成国家下达的计划任务。2008—2012年累计竣工350.4万套，完成总量创下“全国之最”，1 100多万户中低收入家庭实现住房梦。但现行政策还存在诸多的问题，主要表现在:

1.财税支持政策力度不足

资金是保障性住房建设的血脉。香港1988—2007年住房保障支出占财政总支出的比重为6% ～16%，西方福利国家住房保障支出一般在5%以上。2008—2012年我国住房保障支出每年都有所提升，从2008年的36 319.92亿元提高至2012年的2 601.60亿元，住房保障支出占财政支出从0.5%提高至4.06%，但还是低于西方国家的财政支持力度。因此，无论是从中央还是地方，其财政支持都有提升的空间。

黑龙江省资金筹措困难始终是保障性住房建设亟待解决的问题，虽然每年都能顺利或超额完成中央下达的保障性住房建设任务，但每年约800亿元以上的建设资金，除中央补助约120亿元外，其余资金缺口都需要自筹，巨大的资金缺口对全省及各市县政府都是个严峻的考验。加之保障性住房建设就意味着土地划拨和税费减免，既不能给地方财政带来收益，也不会拉动地方经济的快速增长，影响了地方对保障性住房建设的积极性。

2.金融融资政策过于单一

全省保障性住房资金主要依靠财政、住房公积金和银行信贷，且住房抵押贷款、银行保险和资本市场等不发达。如2011年经中国人民银行哈尔滨支行测算:全省保障性安居工程建设资金约1 000亿元，中央财政支付约95亿元，地方政府配套资金约25亿元，通过企业自筹和税费减免600亿元，缺口约280亿元。尽管有支持贷款政策，但因购买保障性住房的家庭收入较低且不稳定，银行基于防范还款风险不愿放贷，以致政策执行偏差。

3.土地供给政策有待完善

一方面全省商品性住房建设用地供应量比例较高，因为土地财政理念促使政府未及长远利益，超量出让土地给商品房建设，而保障房用地得不到保障;另一方面，保障性住房用地缺少规划，选址布局不尽合理，对地价较高的城区地块，政府一般不愿意建设保障性住房，而多将其建设在偏僻的城郊结合部或地段较差的边缘地区，这些地区往往周围交通不便利、生活配套设施不完善，也为今后城市发展埋下隐患。

4.监督管理政策还有缺陷

黑龙江省在保障性住房的开发与建设中，往往是由各级政府和开发商共同参与，但由于政府和开发商之间在权利、责任和利益方面有着紧密的联系，因此在管理过程中不可避免地会出现一些问题，利益主体间可能会相互包庇，加之信息的不对称性，更容易出现“寻租”现象。开发商为追求自身利益最大化，工程建设中偷工减料的情况时有发生，使得保障性住房建设质量堪忧，其结果往往违背了保障性住房建设的初衷。

二、国外保障性住房建设的政策经验与借鉴

（一）美国保障性住房建设的政策经验与借鉴

1.政策经验

美国是住房抵押贷款业务最发达的国家，拥有世界上住房抵押贷款市场体系，特别是个人住房抵押贷款业务。对个人购房采取一系列的优惠政策，如购买住房实行贴息贷款、贷款担保和税收减免等政策［2］。联邦政府组建“互助抵押贷款保险基金”，负责提供中低收入家庭抵押贷款保险服务，并发展二级抵押市场，为保障性住房建设提供资金保障。

2.政策借鉴

政府直接建房是保障性住房建设初期的保障方式，然而会给政府财政带来巨大负担。黑龙江省在近五年的快速发展中，住房短缺现象已经得到缓解，因而可借鉴美国的做法:大力发展政府支持下的信贷援助，提供政府优惠贷款，实行贷款利息补偿，支持非营利机构发展低租金、低成本住房，从而达到政府间接干预住房供应的目的。

（二）英国保障性住房建设的政策经验与借鉴

1.政策经验

英国是住房商品化程度较高的国家，鼓励居民投资建房，实行住房私有化政策是保障性住房建设的特色。为减轻政府财政负担，实施优先购买权政策，即凡租住公房住户可优先、优惠购买其所租的公房，并享受税收优惠和贷款支持;实施分享式产权购房政策，即允许居民先买下其公房部分产权，其余部分继续租用，直至再买下剩余产权，实现租赁住房向自有住房的转变。

2.政策借鉴

黑龙江省保障性住房建设可借鉴英国购房优先购买权和分享式产权购房政策，并享受税收优惠和贷款支持办法，鼓励廉租房和公租房的承租者在经济状况好转的情况下，优先购买自己承租的住房。其好处在于加快公有住房的出售，既减轻了政府及其管理部门对公房修缮管理等方面的负担，又大大提高了自有住房的比率，居者乐得其所。

（三）新加坡保障性住房建设的政策经验与借鉴

1.政策经验

新加坡保障性住房建设更多地表现出政府的主导性，即强制性的土地征用政策。其《土地征用法》规定:政府规划的公共组屋可在国内任意地区建造（包括私人土地），有权对所征私人土地进行定价［3］;组屋的选址和布局是建立在综合研究的基础上，具有人性化设计，有公共巴士连接地铁站和轻轨站，周围的医疗、教育等相关配套服务齐全，让住户感到舒适便利。

2.政策借鉴

黑龙江省保障性住房选择在城市边缘地带起步，这些地带拆迁量少、地价较低，但却忽略了人性化设计，导致交通不便、配套设施不完善等。因此，加快黑龙江省各市县保障性住房建设，可借鉴新加坡的做法，以公交站点为中心，将保障性住房建设分布于内环和外环之间的地段，且学校、医院和商场等与之相配套，以确保做到规划布局均衡、合理。

三、完善黑龙江省保障性住房建设的政策

（一）完善保障性住房的财税政策

黑龙江省应抓住国家加大对保障性安居工程资金支持的有利时机，在国家财政资金支持的基础上，省级财政应继续加大资金投入，坚持支持政策不动摇、配套标准不降低、补助力度不减少的政策取向。

1.建立保障性住房专项基金

保障性住房建设专项基金由省级财政预算安排，专项用于支持各市县保障性住房建设和经济落后地区棚户区改造工作的专项基金（以下简称基金）。基金由国家和地方政府筹措，依照年度计划由地方政府落实，应独立核算、严禁挪作他用，省级财政按照公平、公正、公开的原则给予适当补助。可将省级财政和市县财政超收的2/3左右及土地出让金净收益的10%以上部分，全部用于保障性住房专项基金。

2.实行差别化购房税收优惠

主要包括:对中低收入家庭购房实行较低的税收，鼓励中低收入家庭不再被动地依赖于政府保障的福利分房，而是积极采取税费减免和贷款优惠方式自主购房，推进住房市场化，以刺激消费、拉动经济增长;对高收入家庭或拥有多套房产的居民适宜开征房产税或物业税，提高存量房产和新购房者的税收负担，这样既可以缩小贫富差距，实现社会公平正义，同时又能增加保障性住房的建设资金。

3.吸引外资和民资参与投资

保障性住房资金以政府为主导，鼓励社会其他团体积极参与。主要包括:在符合国家用地规划的前提下，利用外资和民资的自有土地建设公租房，优先解决企业内部员工的住房需求，然后再面向社会公开配租;以投资入股方式参与保障性住房建设，鼓励一定规模的外资和民资入股投资，对符合条件的企业按政策纳入国家、省级专项基金补助范畴，并依法享受税收等优惠政策;建立公益投资，并给予税收优惠等。

（二）完善保障性住房的金融政策

谋划组建黑龙江省统一的保障性安居工程融资平台公司，专门负责全省保障性住房项目的投融资业务，引导各类社会资金投入保障性住房建设。此外，还可考虑以下两个方面的金融政策:

1.提供政策性金融支持

政府提供优惠贷款和利息补偿，如西方国家金融机构向从事保障性住房建设的开发企业或非营利机构发放长期、低息贷款，引导社会资源向保障性住房建设倾斜，政府再给予其相关的税收优惠政策和风险补偿，使其承担的风险与得到的收益相匹配;以政府名义组建保障性住房融资担保机构，为金融机构发放贷款提供担保，鼓励金融机构大胆地为中低收入家庭提供低息贷款，类似于美国设立的政府抵押贷款担保机构［4］。

2.尝试多渠道筹措资金

增发中央代发地方政府债券，省政府曾明确提出将地方政府债券的2/3用于保障性安居工程，以使更多的中低收入家庭享补贴;从黑龙江省福利彩票收益中提取适当比例，专项用于保障性住房建设，或设立住房福利彩票吸收社会闲散资金用作住房补贴资金，以减轻政府的负担;向开发银行贷款扩大资金来源，在开发商品房的同时建设一定比例的保障性住房，以商品房建设反哺保障性住房建设。

（三）完善保障性住房的土地政策

土地是保障性住房建设的源头，只有充足的土地及其资源的合理配置，才能解决更多中低收入家庭的居住问题。具体可从以下两方面入手:

1.增加用地储备总量

主要包括:一是保证充足增量。土地是一种稀缺资源，国家严格控制土地供应总量必然影响地方政府新增建设用地的数量，因而在严格土地占用审批程序的前提下，对保障性住房建设用地优先予以保证。二是快速释放存量。通过旧城区和老工业区改造方式进行地区土地整理，并对这些低效利用的土地和破产企业闲置的建设用地予以收回、收购，然后依照规划以“招拍挂”的方式进行出让，提高集约用地效率。

2.合理规划土地供给

可借鉴新加坡经验，以公共交通站点为中心，安排保障性住房用地在出行、学习、就医、购物等公共基础设施较完善的地段，减少配套设施开发和建设成本;根据“住房过滤理论”，通过加快旧城区改造、回购商品房来增加城区内的保障性住房数量;出台商品房开发和保障性住房建设“双挂钩”政策，前者选址一般会在城镇内，同时，配套建设保障性住房，以将保障性住房与社会有机融合，避免人为造成割裂现象。

（四）完善保障性住房的监管政策

1.信息公开透明

在保障性住房的计划、建设、申请、审核、分配和退出等环节中，涉及不同的参与主体，信息的及时有效传递会大大提高政府组织机构的办事效率，并避免可能发生的“寻租”现象。目前，个人收入申报系统和个人信用档案缺乏，要确保保障性住房真正地为中低收入家庭服务，离不开透明的信息公开政策。因此，必须严格落实黑龙江省要求的“三审两公示”和网上公开的制度，实行阳光操作，以确保政策实施的公平合理。

2.监管工程质量

对保障性住房建设的工程质量必须“零容忍”，明确责任主体、责任人和质量监督负责人，实行项目的法人、监理、设计、施工终身责任制和永久挂牌制;延伸监管范围，即从施工现场向建筑材料企业，从施工、监理单位向设计、检测单位，从主体责任向监督责任等方面延伸;组建专门质量监督小组，加大质量安全检查巡查的频次和力度;严格处罚办法，对发生重大质量事故或群体投诉事件追查监管责任，并作为不良行为记录实施行政处罚。

［1］赵育民，等.东北地区保障性住房用地供应情况分析［J］.国土资源情报，2010，（6）:21－23.

［2］林 梅.发达国家住房保障的基本模式及其经验与启示［J］.当代世界与社会主义，2012，（5）:104－107.

［3］蔡利标.新加坡公共组屋制度探析［J］.粤港澳市场与价格，2009，（10）:35－36.

［4］张 卫，等.利用金融支持保障性住房建设研究［J］.城乡建设，2009，（11）:56－59.