香港廉政公署建设经验对大陆行政监察制度改革的启示

○ 王 元

（作者系中国人民大学博士生）

香港政府的高效与廉洁举世闻名，在2013年透明国际公布的全球政府清廉指数排行榜上，香港排名第15名。然而，香港也曾经贪腐横行，民众怨声载道，上世纪70年代的英籍总警司葛柏挟巨额贪腐赃物潜逃英国一案更是将民众的不满推向了顶峰。为平息民众不断的抗议浪潮，1973年10月17日，时任香港总督的麦理浩爵士正式宣布成立廉政公署，打击贪腐。经过近40年的励精图治，香港腐败猖獗的局面得到有效的遏制，廉政建设取得了举世瞩目的成就，而这一切都要归功于香港廉政公署。香港廉政公署的建设与发展经验尤其值得正处于社会转型期和改革攻坚阶段的大陆进行研究和学习。

一、香港廉政公署的组织结构及监察方式

香港廉政公署由最高长官——廉政专员主管，下设执行处、防止贪污处、社会关系处三个主要的专职部门和一个负责行政服务工作的行政总部，具体结构和职责如下：

（一）负责调查取证的执行处

执行处主要负责调查工作，搜集证据，是廉政公署最大的部门，辖下设有两个主要部门，分别负责调查公营及私营机构的贪污及相关罪行，每个部门又下设两个调查科。执行处由执行处首长领导，向审查贪污举报咨询委员会汇报部门工作及咨询意见，执行处首长同时兼任副廉政专员，并直接向廉政专员负责。执行处无权作出检控的决定，但会向律政司司长提交调查结果，供其研究及决定是否根据反贪法例提出检控。其法定职责包括接受和审阅贪污指控，调查任何被指控或涉嫌触犯《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》及《选举（舞弊及非法行为）条例》的罪行，调查任何涉嫌滥用职权而犯的勒索罪，以及任何有关或可能导致贪污的行为。

在监察方式上，一方面，执行处设有举报中心，24小时接受公众举报、投诉；另一方面执行处采取主动出击的调查方法，扩大联系网络，对内与其他执法机构及政府部门保持密切联系，从而减低公务员队伍内贪污的机会。比如，执行处分别与香港警务处、惩教署、海关、入境事务处及消防处组成行动联络小组，并由执行处首长与上述部门的一名处长级人员联合出任主席。对外则与大陆及国外执法机构交换情报、彼此互访及举办培训，并与部分机构建立直接沟通渠道。

执行处还经常细心策划以线人及卧底进行的调查工作，而且擅长利用先进资讯科技搜集及分析犯罪情报；运用专门的财务调查技巧来追踪日趋复杂的犯案手法及贿款的下落。

（二）负责预防贪腐的防贪处

防止贪污处（防贪处）由一名处长执掌，辖下有两名助理处长协助执行职务。定期向监察该处工作的防止贪污咨询委员会汇报工作情况。防贪处主要负责审查各政府部门及公共机构的工作常规及程序，并建议修订容易导致贪污的工作方法及程序。平时也会应私营机构和个别人士的要求与各机构及公司的管理层紧密合作，担当他们的顾问，提供防贪建议。

对于公营机构，防贪处会进行深入的防贪审查，优先审查已出现贪污的范畴，找出容易出现贪污行为的职能和系统。防贪处还对所有公共服务的主要范畴，如执法工作、发牌及监管制度、采购、合约管理、人事管理及工务工程等，进行防贪审查研究。对于公共政策、法律和政府措施的发展，防贪处也会向政府政策局、部门及公共机构提供适时的建议，以确保在制定机制之初已预设防贪措施。

对于私营机构，防贪处会通过下辖的私营机构顾问组就私营机构的要求提供免费和保密的防贪咨询顾问服务，并量身为不同行业编制“防贪锦囊”，举办研讨会及工作坊等活动。

（三）负责宣传教育的社区关系处

社区关系处（社关处）由一名处长执掌，辖下两个科分由两名助理处长统领，定期向社区关系市民咨询委员会汇报工作情况。社关处主要负责利益媒体教育公众认识贪污的祸害，争取公众支持肃贪倡廉的工作，并接受贪污举报和查询。

社关处通过电视、电台和报刊广告，向市民宣传廉政公署的各种消息、各项活动，呼吁市民支持反贪工作。从1991年开始采取“特定倡廉计划”的模式，接触社会不同行业和阶层的人士，包括商界、专业人士、公职人员、青少年等，并就他们的特定需要提供“度身订造”的倡廉活动和培训计划。

二、香港廉政公署与大陆行政监察机构的对比

（一）监察策略对比

前廉政公署专员任关佩英将廉政公署的监察策略概括为“三三二”原理，即“三管齐下”、“三方支持”和“两个联合”。“三管齐下”指执法、预防、教育齐头并进，“三方支持”指政府、市民和传媒、廉署同事的支持，“两个联合”指与祖国内地和国际间的广泛交流合作[1]。其中“三管齐下”的策略很重视预防及教育工作，培养公众对抗贪污的意识。

而中国大陆各级监察部门的监察策略较为模糊，主要负责调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为，受理对国家行政机关及公务员违反行政纪律行为的控告、检举。相对于香港廉政公署的主动出击，大陆的监察方式则显得较被动，主要是事后性的调查处理和被动性的对控告检举的受理。相对于香港廉政公署“三三二”的策略，大陆的监察策略缺乏全程性和全面性，缺乏预防教育环节，与媒体和民众的联系也不密切。

（二）人员编制对比

香港廉政公署由专员、副专员和其他委任人员组成，公署工作人员在编制上不属于香港公务员系列，不受公务员条例约束，也不受其他政府部门的管理和辖制。廉政公署现雇有职员约1200多人，除了从公务部门借调的人员外，几乎都是以合约的形式受聘，合约期满后获得“约满酬金”，其中逾半数职员已在廉政公署服务超过10年。为了吸引人才，廉政公署职员的薪金高于同级香港政府职员的10%，另外根据薪金水平，廉政公署职员还享有不同的有薪假期、房屋福利及医疗福利。

中国大陆各级监察部门的工作人员则大多属于国家公务员，列入国家行政编制，类公务员实行常任制，政务类公务员实行任期制；执行宪法、组织法和国家公务员法以及国家公务员条例规定的职责，实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度和福利待遇。

（三）职权对比

香港廉政公署的职权主要是执法权，比如逮捕、扣留、批准保释权；搜查与检取证物权；处理调查贪污过程中揭发的其他罪行的权力等。同时，除了工作所需的基本权之外，香港法律还赋予了廉政公署一些特权，比如无需拘捕令而拘捕嫌疑者；要求嫌疑者提出宣誓书和书面供词，列举其财产、开支、负债数字及已调离香港的任何款项财物；检查受嫌者的银行户口、保险箱；搜查可疑的楼宇、扣押犯罪的相关财物；有权调查任何金融机构等等。

相比之下，依据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国行政监察法》第18条规定，大陆行政监察机关享有检查权，受理申诉、控告和检举权，调查权，建议权[2]。但是大陆行政监察机关没有香港廉政公署那样的传唤权、扣押权、独立裁决权和直接罚没权，尤其是缺乏直接的处分权，不能去直接变更或撤销正在实施的政府行为和公务人员履行职务行为，只能进行建议或劝告，使得监察工作明显刚性不足。

（四）负责对象对比

廉政公署直接向特首负责，廉政公署最高长官——廉政专员由特首委派，直属于香港特首，并且对特首负责，不受其他人的指挥和管辖。由于廉政公署不向其他机构和个人负责，所以除了香港特首（回归前是总督）一人之外，任何人都在其调查的范围之内，其他任何机构和任何人，都无权干涉公署的工作。

根据我国宪法和相关法律，大陆的行政监察机关实行双重领导体制，同时向本级人民政府和上级监察机关负责。1993年中央纪委、监察部合署办公，合署后的中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，对党中央全面负责；监察部按照宪法规定仍属于国务院的序列，接受国务院的领导。但在实际执行中，监察部并不直接对国务院总理负责，而是直接向中纪委常委负责，地方监察机关也主要是接受地方纪委常委的领导。

（五）监察对象对比

廉政公署监察对象范围很广，除了政府部门、公共机构和私营公司外，近年还扩展到包括建筑业、银行、检测认证业等领域，基本覆盖了香港社会的各个层面。而大陆行政检察机关的监察对象主要是政府的行政部门和政府公务员，虽然近年监察范围扩大到了大型国有企业，但范围还是较窄。

（六）监督自律机制对比

廉政公署拥有完备的监督自律机制，在外部除了律政司、立法会、廉政公署事宜投诉委员会有权对廉政公署实行监督外，由社会知名人士组成独立的四个咨询委员会——贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员和社区关系市民咨询委员会也可以对廉署各方面的工作实施监督，以确保廉政公署做到高效、廉洁，避免滥用权力。同时，廉政公署在内部设有一个内部调查及监察单位——L组，调查廉政公署人员涉及贪污或相关的刑事罪行。大陆行政监察机关的自律主要靠工作人员的自我约束和上级领导的管理，缺乏有效的内外部监督，难以形成完备和常态的自律机制。

三、香港廉政公署建设对大陆行政监察制度改革的启示

（一）监察机构主体化

要真正使行政监察工作行之有效和落到实处就必须确立监察部及下属各级监察机关在实施行政监察过程中的主体地位，确保其工作的自主性和独立性。

首先，要理顺各级纪委与监察机关的党政关系，确保双方在有效合作的基础上，使监察机构能发挥较高的自主性。要明确划分双方的工作领域和各自的权责，并且用法律制度确定下来，纪委专门负责党内纪律，不干预监察机关对行政机关的监督，党纪处分和行政处分以及司法判决要分开[3]。这样双方在对党员干部和行政机关及其工作人员进行监督和调查时既能相互配合，又能相互制约；工作既有交叉，又能实行适度的党政分离，从而避免出现党政不分，甚至以党代政而导致行政监察主体虚置，难以对行政机关进行监督的情况。

其次，要确立各级检察机关相对于政府的独立地位。监督的有效性取决于其具有外在性的基本特征，即监督必须是由被监督方以外的主体力量来实施。由于大陆的监察机关要接受政府的领导，对政府进行内部监督，下级监督上级必然影响监督效果。所以监察机关应该与同级政府地位平行，不仅能监察同级政府各部门及工作人员，还要能监察同级人民政府。为此监察机关的人事任免要独立，不受同级政府干扰；监察机关的办公经费、人员工资和福利等要由国家财政单列，列入财政预算，不再由同级政府划拨。管理上实行系统管理，以上级监察机关的领导为主，同时配合同级纪委的工作，不受同级政府指挥和管辖。只有这样，检察机关才能具有独立的地位，才能真正发挥行政监察的主体作用，实行有效的监督。

（二）监察客体全面化

各种违纪、违规甚至违法行为不仅只存在于行政机关，还广泛地存在于其他各种组织和机构当中，而且还会相互影响，共同危害着政府和社会的良性发展。香港廉政公署将监察客体的范围扩大到了存在贪腐现象的所有公共领域，收到了很好的效果，有效净化了香港的社会风气[4]。大陆监察机关也应与时俱进，监察范围不能局限于政府行政机关和国有企业，也可以扩展至人大、政协、法院、检察院等各级政治机关和事业单位，还可扩展到企业和社团等经济和社会组织。只有实现了监察客体的全面化，才能从整体上遏制各种不良社会风气的蔓延。

（三）监察过程全程化

行政机关及其工作人员的违纪、违规和违法行为是一个完整的过程，而大陆监察机关的工作主要是在上述行为发生后才进行调查处理，缺乏事前预防和事后的宣传教育。所以，各级监察机关可以借鉴香港廉政公署的经验，实现监察工作预防-调查-处理-教育的全程化。对于行政工作中违纪、违规和违法行为频繁出现的环节，监察机关要给出解决方案，并监督行政机关进行整改；同时要和纪委、以及公、检、法配合，定期和不定期的对行政机关进行宣传教育，警诫发生类似的行为。监察机关还可与民众和媒体合作，主动对行政机关实行监察，而不是被动的受理投诉和举报。

（四）监察职权完备化

大陆行政监察机关要想承担起监督行政机关的重担就必须要具备与其责任相对等的权力，改变当前这种由于职权不完备而导致监察乏力，缺乏权威的局面。大陆行政监察机关职权完备化最主要的是要具备处分权、处罚权和起诉权。处分权主要是对违纪、违规和违法的行政机关工作人员进行行政处分，包括警告、记过、降级、撤职甚至开除公职。处罚权是对那些造成经济利益损失的行政机关及工作人员，责令其进行经济赔偿；或者是没收其来源不明和来源不当的财产。起诉权是对行政机关及工作人员的违法行为向司法机关进行起诉，增强监察机关的合法性和权威性，增强对违法行为的法律威慑。

[1]宁骚：《政策试验的制度因素》，《新视野》2014年2期。

[2]石云霞：《论坚持人民主体地位》，《湖北行政学院学报》2013年第4期。

[3]杨小明：《中国共产党政治动员问题述评》，《云南行政学院学报》2014年第2期。

[4]郑伟：《公共性视野中的核心价值观建设》，《湖北行政学院学报》2012年第2期。