香港廉政公署对我国监察委员会权力制约的启示

牛欢

【摘 要】监察委员会的设立是我国监察体制改革的重要成果，监察委员会整合了在反腐败工作中将发挥独特作用。香港廉政公署在肃贪倡廉方面发挥着重要作用，制度相对完善、成熟，廉政公署的权力有着严格的内外部制约监督。通过分析廉署在权力制约方面的经验，针对监察委员会的存在的问题，借鉴学习廉政公署的良好经验，如完善的内部监督，多方强有力的外部制约等，对我国的反腐败工作会有一定的启示。

【关键词】监察委员会；反腐败；香港廉政公署；权力制约

香港是世界上最廉洁的地区之一，透明国际发布的2018年世界各国与地区的腐败感知指数排名中，香港以76分的分数并列排名第14位，能获得如此高的排名和分数，廉政公署发挥着难以替代的作用。香港政府授予廉政公署极大的权力助力其进行反腐倡廉工作，如广泛的调查权限、调查方式等，但廉政公署权力的行使也有着较完善的内外部监督模式，在行使权力反腐倡廉的同时又接受着严密的制约和监督。我国国家监察委员会也整合了不同主体的权力于一体，权力大大集中，地位也与“一府两院”平行，监察范围也达到了对所有行使公权力的公职人员的全覆盖。这样的权力整合势必将大大增强反腐败的力量和效率。但如此集中厚重的权力，当前却没有很好的制约监督方式对这种权力进行有效、严格的制约。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”的警世名言我们永远不能忘记，也不该忘记。本文试通过对香港廉政公署的权力制约模式的分析研究来提出对我国监察委员会制约监督的路径。

一、香港廉政公署权力制约模式概述

廉政公署在反贪污腐败工作上极为强大的权力。在拥有强大、独立的权力进行反腐败工作方面的调查同时，自身的权力又接受了严格有效的内外部制约监督，堪称权力运行的典范。

1、强有力的法律、规范的约束

法律是对权力进行制约的最有效力的方式。香港政府在赋予廉政公署强大、独立的权力的同时，也没有忽视对其权力进行必要的限制和约束。在法律层面，对廉政公署的制约主要针对廉政公署内部的工作人员，包括廉政专员、副专员以及廉政公署人员等，主要来自《廉政专员公署条例》和《防止贿赂条例》的约束。

廉政专员接受香港行政长官的制约和监督。行政长官有权就实际情况根据法定条件委任廉政专员和副廉政专员，廉政专员和副廉政专员必须按照行政长官的命令或要求管理廉政公署，廉政专员和副廉政专员都要向行政长官负责，并定期向行政长官汇报工作情况。若正副廉政专员在行使权力时发生超越权限、违反职业道德操守、以公谋私的情况时，行政长官有权随时将他们罢免。

廉政公署的工作人员也受廉政专员的监督与制约。此种制约主要体现在廉政公署工作人员在行使调查权时的约束。所有的廉政公署工作人员都要对廉政专员负责，廉政专员根据公署内部的实际需要任命工作人员并对其指派任务。廉政公署相关人员在执行调查任务时虽有很大的权力，但他们权力的运用有着严格的标准，如滥用权力或擅用权力，廉政专员可无条件随时解雇他们。对廉政公署工作人员的约束主要有以下几个方面：

调查权的约束。调查人员在行使调查权的同时必须向被调查人出示工作证件以表明身份，同时还必须出示廉政专员作出的授权证明，两者必不可少。如未获得廉政专员的调查授权证明私自进行调查，属于违法行为，一旦罪名成立，廉政公署调查人员将被判罚款两万港元并监禁一年的处罚。

搜查权的限制。廉政公署搜查人员在行使对涉嫌违法犯罪或被指控的人员的搜查权力时，不能让与被搜查人员性别不同的工作人员参与搜查工作，且搜查权行使的前提是必须受到裁判司发出的令状，否則无权进行任何搜查活动。搜查与犯罪有关的地点时有严格的时间限制即不得超过三个小时。

财产处置权的限制。防止贿赂条例规定，廉政专员可对任何被调查人的财产发出书面通知予以冻结。但被调查人认为财产冻结的通知不合理时，有权向法庭申请将通知的内容改变或予以撤销。如若法庭同意被调查人的这种申请，可作出将通知变更或撤销的裁决，若廉政专员拒绝执行法庭作出的变更或撤销通知的裁决，一旦证实被调查人无罪，廉政公署就需向被调查人作出赔偿。

扣留、逮捕权力的约束。按照廉政公署条例的相关规定，调查人员在行使拘捕权进入任何地方时应表明目的并出示工作证件，如果疑问者提出质疑，调查人员有义务作出解释并出示廉政专员给予的委任证明。廉政公署调查人员在拘捕犯罪嫌疑人后，必须在48小时内将其提交裁判署进行审查，并由法庭作出是否将嫌疑人羁押的决定，不符合羁押条件的应立即予以释放。廉政公署人员有行使拘捕权的权力，但对戒具的使用有一定的制约，戒具的使用必须是为了被拘捕人的安全或防止逃跑行为。使用的同时必须要有明确完整的记录，否则属违法行为。男性工作人员一般情况下不许看守女性被拘留者，此外，被拘留者与律师交流时，不允许被监听。

廉政公署虽有强大的调查、搜查权力等，但是这些权力的行使都有着极为严格的约束和法律制约，所有廉政公署的人员都要严格依据法律规定行使自身权力，否则会受到严惩。

2、完善、成熟的内部监督

除了法律、条例对廉政公署人员的限制外，廉政公署内部也有着相对成熟完善的监督制度，内部监督工作由内部监察组——L组来行使，执行处处长负责，此监督组织自1974年廉政公署成立以来一直担任内部监督的工作，并发挥了重要作用。

组织成员的身份方面，除总调查主任与高级调查主任的身份公开之外，其他工作人员身份不作公开，这使廉政公署人员在行使权力时会有所顾忌，也会对廉署人员形成无形的威慑。此外，L组会在廉政公署人员调查相关案件时秘密派出工作人员，全程监察廉署人员的调查行为是否正当。L组在监察中如若发现廉署人员行使权力时涉及贪污、滥用权力等犯罪行为时，会进行全面调查并听取律政司的意见和指示。调查后发现廉署人员行为构成犯罪，要提交审查贪污举报咨询委员会进行审议。

由此可见，在内部监督问题上，廉政公署毫不含糊，通过内部监督调查组的努力，廉署工作人员权力的行使得到了很好的制约和监督。

3、广泛且有力的外部制约

除法律的限制和完善的内部监督外，对廉政公署权力制约的外部监督主体也相当多，且发挥着重要作用。

香港特首的监督。廉政公署对香港特首负责，接受其监督。廉政公署需要每年将开支、预算及其他方面的报告交由特首进行审批、许可。

咨询委员会的监督。咨询委员会主要由香港特首委任社会上的贤达人士组成，负责对廉政公署的工作进行监察，对廉政公署的工作提出意见。咨询委员会主要由贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会和廉政公署事宜投诉委员会五个机构组成，五个机构任务是：贪污问题咨询委员会负责全面监督廉政公署的工作，在需要时可向特首提出工作意见。审查贪污举报咨询委员会负责对执行处工作进行监察，廉政公署在未获得委员会批准之前无权终止调查。廉政公署要就一些重大案件调查情况向委员会汇报。防止贪污咨询委员会主要负责监察防止贪污处的工作。社区关系市民咨询委员会主要监督社区关系处的工作，确保社区教育活动的顺利开展，并通过社区教育活动提高市民的廉洁观念和对防止贪污工作方面的理解支持。廉政公署事宜投诉委员会设独立的秘书处，负责确保对廉署人员和工作程序的投诉获得公平的处理。秘书处直接向行政长官即特首汇报工作。

行政会议监督。廉政专员需向行政会议汇报廉署的施政方针、工作情况等。

立法会监督。立法会可通过制定、修改廉政公署的条例来限制廉政公署权力的行使；立法会议员有对廉政公署工作提出质询和意见的权利。

律政司监督。律政司可派出刑事检控人员进驻廉政公署，对其工作提出法律意见，并指导廉政公署的调查取证活动；审理廉政公署人员贪污的举报。

综上，不难看出，廉政公署虽然在反贪污腐败工作方面有着很大权力，但是廉政公署自身的权力也受着法律、内外部的严格、全面的监督，这对我国监察委员会权力的制约有一定的启示作用。

二、当前监察委员会权力制约存在的问题

监察体制改革后的监察委员会所拥有的权力集中厚重，这是我国深入开展反腐败斗争的客观要求，但是出现的问题和可能面临的风险我们必须正视，当前监察委员会在权力制约方面还存在不少问题，如不加以重视，有可能出现滥用权力的风险。

1、法律约束不全面

监察委员会的设立经历了先修宪再设立的过程，并且有了相应的法律《中华人民共和国监察法》的约束，遵循了法治程序，是我国依法治国精神的完美体现。但是监察法所做的只是宏观、宽泛的规定，并没有细化到监察委员会实际工作中的方方面面。监察委员会在全国推开后出现的问题部分是因为法律的模糊规定引起的：监察法规定其监察对象为所有行使公权力的公职人员，但在实践中，一些纪检监察机关将不属于监察对象的工作人员纳入监督对象，甚至手中无公权力的普通职工如医生、教师也被列入了监察对象，并作出了相应的处分，有的地方将普通群众也纳入了监察对象。如2018年3月，某省纪委监委下发了《关于规范农村操办婚丧喜庆事宜的通知》（以下简称《通知》），《通知》的规定混淆了行使公权力的公职人员与普通村民的概念，对农村村民操办婚丧事宜的随礼金额、操办地点、每桌费用等都做了详细的规定。以上种种情况的出现与监察法关于监察对象的模糊规定有关，监察法第十五条规定的监察对象的最后一条为其他依法履行公职的人员，此条作为兜底性条款，初衷是为在实践中将未考虑到的公职人员纳入监察范围，真正做到监察的全覆盖、无死角，结果却被不少纪检监察机关误读，随意扩大了监察范围。

2、内部监督疲软

监察委员会内部设有很多的监督科室，对监察委员会工作的各个环节以及工作人员的依法履职情况进行监督。监察委员会内部的监督科室主要有：党风政风监督室、案件监督管理室、纪检监察干部监督室、执纪监督室、执纪审查调查室和案件审理室，这些科室各司其职，分别负责监察委员会工作的各个环节，在案件的审理、调查等方面的监督起到了良好作用。这种内部监督与香港廉政公署的内部监督模式有很大不同：监察委员会内部监督科室独立性相对较差，他们需要对各科室领导人和监察委员会主任负责，且工作人员身份是公开的，工作人员可能会因个人感情和上下级关系而有所顾忌，监督效果相对乏力；廉政公署内部的L组成员除总调查主任和高级调查主任外，其他成员身份不公开，且可对廉政公署人员的行使权力行为进行随时监察，发现可能涉嫌贪污等犯罪行为时可进行全面调查并听取律政司指示进行处理，独立性较大，且权力行使不受主观因素的影响，效率相对较高，也有较强的威慑力。

3、外部制约缺乏

监察委员会的监督大多限于内部的同体监督，如产生各级监察委员会的各级人大及常委会和上级监察委员会的监督，人大及常委会的监督大多限于宏观层面的监督，难以真正发挥实效，而上级监察委员会作为同体监督，有时难以发现真正的本质问题所在。虽然在证据的收集和案件的起诉方面检察机关对监察委员会有一定的制约，但这种制约不是强制的单项制约，而是互相制约。反观香港廉政公署有许多的外部监督主体，立法会、行政会议、律政司、咨询委员会等，监督力量多且发挥了真正实效。对比之下，監察委员会的外部监督显得捉襟见肘了。

三、廉政公署权力制约模式对我国监察委员会权力制约的启示

廉政公署的权力制约监督使得它在运用手中广泛的权力肃贪倡廉的同时又受到了很好的制约监督，这对我国监察委员会权力的制约有很好的启示。

1、完善法律制约

反腐倡廉的工作必须有健全完善的法律和强有力的执法机构。当前监察委员会的法律约束较为宽泛与模糊，难以在实际工作的细节方面发挥真正的约束作用，因此应考虑完善法律方面的规定，明确规定监察委员会的监察范围，进一步细化、压缩权力行使的自由空间，实现权力的精准执行和落实，少走弯路，避免出现再将普通工作人员纳入监察范围的情况发生；此外可进一步界定涉及公民基本权利的问题，如留置措施的审批、期限以及留置期间律师介入问题等可借鉴《刑事诉讼法》的有关规定，从而达到法律的精准、完善规范；最后可借鉴廉政公署的做法，在对监察委员会的工作人员履职方面，可颁布一部专门针对工作人员权力行使的条例或规定，比如工作人员行使调查权时应出示相应的证件和证明以表明自己权力行使的合法性，也可对采取的强制措施规定严格的限制，从而起到硬性的约束作用。

2、强化内部监督

内部监督在权力的制约方面有着独特的作用，廉政公署的L组就是如此，特别是组织人员身份的不公开对廉政公署人员权力的行使形成了无形的威慑和压力。我们可以借鉴廉署的这一设置，结合监察委员会实际情况在监察委员会内部设立一个专门、独立的监督机构，独立运行，接受社会公众对监察委员会内部人员的举报，监督机构的人员组成可以由监察委员会主任任领导组长，其余人员可由内部人员和有法律经验或相关工作经验的社会人员组成，以保证该机构的公正性和客观性，专责对工作人员的调查、审理等各个环节进行不公开监督，并及时对工作人员出现的问题提出建议，将问题内化于监察委员会内部，有利于提高监察委员会运作效率，及时纠正工作人员的错误，对工作人员形成一定的压力和威慑。

3、拓宽外部监督

对监察委员会的权力制约监督方面，外部监督不应该失位，相关主题必须切实发挥制约作用，监察委员会自身也要转变思想观念，主动、积极接受外部的监督。强化人大及常委会的监督，各级监察委员会必须每年定期向所在的人大常委会做工作报告，就每年的工作、案件审理、调查程序等方面的事项做报告，人大常委会听取并审查，提出质询和整改意见，监察委员会对人大常委会的质询或提议必须作出答复和整改。此外，可在产生各级监察委员会的人大代表大会内部设立相应的监察监督委员会，专责对监察委员会的监督，强化人大作为权力机关对监察委员会工作的实质监督，让人大及常委会的监督制约真正落到实处。

廉政公署的权力制约模式是权力行使与制约的成功典型，监察委员会在反腐败工作方面取得的成就有目共睹，但权力制约方面还有很长的路要走，我们可以在一定程度上借鉴廉政公署在权力制约方面的良好经验，取长补短，不断进步。

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