加强财政监督 严肃财经纪律——某学校设立“小金库”的案例分析

●林 青 黄 莉

一、案例背景

根据《安庆市深入开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作方案》的统一部署，安徽省安庆市财政局在全市预算单位自查的基础上，按照“有举报、自查阶段零申报、多年未被监督检查”的原则，选定了9 家预算单位为重点监督检查对象。比照专项治理对“预算收入、预算支出、政府采购、资产管理、财务会计管理、财政票据管理和设立‘小金库’”七个方面内容的监督检查要求，在2013年1月至2014年6月监督检查的时间段，9 户预算单位都不同程度地存在着一些问题。较为特殊的是，在目前这种高压的态势下，竟然还有预算单位去撞“红线”。安庆市教育系统的某学校，在这次监督检查中就被查出“小金库”。其特点是设立“小金库”时间跨度长、涉及金额大、手法简单、手段恶劣，而且大部分资金均被该校教职员工以各种名义瓜分。

二、违规事实

经检查发现，该市某学校（该校绝大部分学生在校住校，学杂费、住宿费、生活费等均由国家供给）以套取财政资金为主，设有“小金库”。有事实依据的是2013年7月-2014年6月，该校设立“小金库”549721.70 元。而2013年6月及其之前设立的“小金库”会计档案资料，在前任校长退二线之际，由其牵头并在4 位知情人共同参与下已经被销毁。根据4 人事后提供的材料来看，该“小金库”设立于2009年前任校长上任的时候。

在这个案件中，该校一是在金华联超市套取财政资金购买购物卡165700元；二是套取财政资金及零星收费不入账等384521.70 元，合计设立“小金库”549721.70 元。在此期间，购物卡部分以各种名义4 次给全校教职员工发放136600 元，其余部分由5 人12 次领取用于对外工作联络；现金部分以各种名义11 次给全校教职员工发放307000 元，其余用于工作招待用餐，购买烟酒、茶叶等。

三、违规手段

经检查发现，该校设立“小金库”的资金来源，在手法上极为简单，手段上较为恶劣，具体来说有以下几种：

（一）套取财政资金

通过向财政部门申报购买办公用品、学生生活用品等，由财政部门直接支付给金华联超市，而后学校到超市换取相应金额的购物卡。

（二）开具虚假发票

在财政授权支付的资金中，学校还常常采用开具虚假发票入账的手段，在金华联超市兑换相应金额的购物卡。比如以欢度2014年元旦为名，学校购买食品、糖果、牛肉、娱乐活动奖品等等，虚开假发票金额一次就达到3 万余元，其中为会餐而购买的牛肉人均有3 斤多。

（三）编造虚假食堂进料单

通过编造虚假食堂进料单向财政部门申报学生生活费，在财政部门直接支付给学校食堂之后，由食堂返还部分原料款等不入账。

（四）编造虚假合同

学校还与旅行社之间，以组织学生到红色景区参观学习的名义，签订虚假合同，在财政授权支付旅行社款项之后，由旅行社返还相应的现金而不入账。

（五）零星收费不入账

其中包括金华联的返利、校办工厂的作业本子费和水电费等等。

四、原因分析

第一，在学校方面，学校的现任领导对财经知识知之甚少，根本不知道“小金库”的概念。在现场查证期间的交流中，他承认，过去一直认为学校这种为教职员工“谋取福利”的做法是理所当然的。再加上受单位同事的怂恿，就很自然的采用前任校长相同的手法，重新设立了“小金库”。仅仅一年时间，就通过开具虚假发票和编造虚假合同等手段套取财政资金549721.70 元。

第二，在财政部门的预算执行方面，经检查发现，该单位的财务管理较为混乱：一是主要领导的能力问题，二是财务人员业务水平有限。这也与财政部门职能科室重资金的安排拨付、轻日常业务的指导监督有一定的关联。

第三，在财政部门监督检查方面，自2009年以来，对该校从未安排过监督检查。通过财政部门日常监督检查，而后给部门预算单位带来一定震慑、触动并及早发现问题之后“治病救人”，在该单位没有体现出来。

五、检查思路及方法

（一）进行理性分析

在监督检查中，开始的疑点主要集中在食堂进料单与旅行社的合同上。一是食堂进料单显示，仅仅猪肉一项每个学生每天都会吃下3 两左右，同时食堂每天还会购进其他必需的蔬菜、蛋类及鱼类等，而与我们常人的家庭生活相比较，这些小孩子似乎每天是吃不了这么多的；二是该校是个特殊学校，学生们都是盲人、聋哑、弱智等，根本就不可能外出参观学习。

（二）开展实地核查

针对个别大额的、单一品种的办公用品发票，检查人员发现学校既没有该物品的入库单，也提供不了教职员工的领用手续，在教师的办公场所也没有出现此类办公用品。同样，针对类似购买的学生生活用品，检查人员在学生宿舍里也未发现与发票上相同的物品。由此，检查人员初步掌握了套取财政资金的一些事实。

（三）启用询问谈话

检查人员发现，在现场查证过程中，对于检查人员问到的一些敏感问题，各个财会人员都不同程度地闪烁其词，这进一步加深了检查人员的怀疑。在精心策划之后，检查人员启用了个别询问谈话的监督检查程序，最终在校长的身上打开了缺口。

六、财政监督的建议

此个案反映出该市监督检查工作还存在着一定的不足之处。为了确保财政政策落实到位，确保党和国家大政方针得到全面贯彻，财政部门一是要在落实“全员参与、全面覆盖、全程监控”的大监督管理机制方面付诸更多的努力，要充分发挥全体财政人在“事前审核、事中监控”中的监督作用；二是在日常监督检查中，注意不要遗漏一些容易被边缘化的预算单位。具体到财政监督方面，笔者提出如下建议：

（一）事前审核

在预算编制的过程中，无论实际执行的是几上几下的程序，编制部门都需要切切实实地深入基层、了解真实而具体的情况。同时监督检查部门通过采取建立财政局内部“监督联络员制度”，来促使各职能科室及时向监督检查局报送日常管理工作中形成的部门预算、专项资金分配方案、专项资金管理规定、内部控制制度等政策性文件，以便监督检查部门及时掌握各预算单位的基本动态。

(二）事中监控

在日常监督检查中，笔者发现一些预算单位存在着财务管理与会计基础工作薄弱的现象。因此，财政部门的预算执行科室要在“重视预算执行的同时，加强对所联系部门（单位）财务管理的指导与监督工作”。

（三）事后检查

从实际工作来看，有一部分财政监督检查只是为检查而检查，并没有真正发挥财政监督检查的作用。为此，一是在监督检查的审理环节，审理成员一定要包括被检查单位的预算编制及预算执行科室负责人，从而使财政局职能科室能够及时了解、掌握所管辖的部门预算单位在监督检查中发现的问题，并充分发表对问题的意见与建议，同时可以协助监督检查局对最终处理或处罚结果的落实。二是充分利用监督检查成果，尤其是要提升对财政部门内部的成果利用水平，也就是说要将对财政监督检查结果的利用寓于财政管理之中，并将其作为编制和调整部门预算、强化内部管理、加强制度建设、完善政策制定的依据。■