依法治国与依法理财

●冯俏彬/国家行政学院经济学部教授

刚刚闭幕的十八届四中全会高高举起了“依法治国”的旗帜，财政作为国家治理的基础与重要支柱，应当如何贯彻全会精神？

党的十八届三中全会以后，我国财政领域不断打出改革重拳，其中最引人注目之举就是通过了修订后的新《预算法》，为政府理财再立新规。

预算法素有“经济宪法”之称，通过对政府如何取得收入、如何使用管理支出进行详细规定，管住政府的“钱袋子”，进而将政府理财置于法律规范之下。长期以来，由于种种原因，我国财政领域内还存在很多不规范的现象，如部分政府收入游离于预算体系之外，金额巨大的地方政府债务长期处于隐蔽状态，各部门预算的透明度不够，政府综合财务信息缺乏等等，在一定程度上影响了政府的公信力，也影响了党群、干群之间的关系。

新《预算法》明确规定，今后将实行全口径预算，即通过一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这“四本预算”，将当下所有能说得出来、形形色色的政府收入全部囊括其中，统一置于预算管理之下。此举的意义与作用是多方面的，其中之一就是有利于控制全社会的宏观税负水平。研究表明，当前我国以税收计算的宏观税负水平仅为20%左右，但如果以广义的政府收入来计算，宏观税负水平就可以达到36%，这其中的差距，主要源于在税收之外，一些政府部门还以“费”、“基金”等方式取得数额不菲的收入。考虑到现在社会对减负的呼声很高，唯有通过将分散在各部门的财力统一起来，清理整并，同时加强财政部门的统筹调度，才有可能在推行税制改革的同时，不增加社会的负担，保持社会经济的总体平稳。

新《预算法》允许地方政府规范发债，这也是我国财政管理，乃至经济管理中的一件大事。在国务院发布的《关于地方性政府债务管理的意见》中，进一步对地方债的发行主体、规模、债务使用方向、风险预警、债务偿还等进行了明确的规定，这都有利于克服长期以来地方债管理中的种种乱象，有利于消除我国经济发展中的一大隐患。

新《预算法》对预算公开提出了更高的要求。今后，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，并且要公开到“项”，到基本支出和项目支出，甚至专项转移支付也要按项目、按地区公开。力度前所未有，前景值得期待。

新《预算法》还提出，要逐渐建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度。简言之，即要将政府的全部资本、负债等存量信息体现在一个报告中，如此可以更加真实准确地反映政府的财务状况，避免有些人的“财政幻觉”。在笔者看来，此举因为涉及到重构政府会计制度的基础而不失为一个今后全面规范政府财务的奠基之举。

依法理财之外，还要依法治税。在我国现有的24 个税收法律条文中，目前仅有《企业所得税法》、《个人所得税法》和《税收征管法》是由人大正式通过的法律，其它均为国务院暂行条例。对此，业界早已诟病多年。目前，至少在增量层面上，可喜的变化正在发生，例证之一是全国人大和财政部门正同心协力推进房地产税和环境税的立法。另外，财政部门正下大力气清理税收优惠，也有利于统一税收政策，为经济社会发展构建更加稳定的制度基础。■