辛亥革命初期各省立宪述论

王兆刚

（青岛大学 法学院，山东 青岛 266071）

辛亥革命初期各省立宪述论

王兆刚

（青岛大学 法学院，山东 青岛 266071）

辛亥革命时期独立各省大都颁布了具有根本法性质的地方宪法性文件，成为辛亥革命初期引人注目的现象。这是近代以来资产阶级民主共和方案在中国的第一次大规模实践，反映出当时政治精英群体对民主共和方案在中国实现形式的不同理解。各地的立宪从制宪主体与制宪过程来看，具有明显的精英制宪的特点；从内容看具有革命性、过渡性等特点。这一时期的地方立宪传播了宪法民主观念，安定了地方秩序，为南京临时政府的建立准备了条件。

辛亥革命；地方；立宪；独立

对于民国初年的立宪，如“临时约法”“天坛宪草”“袁记约法”等，学术界已多有研究。而对于辛亥革命初期各省的地方性立宪活动则多限于史实梳理，少有系统的深入剖析。①1982年香港学者李锷、林启彦曾发表专论对此问题进行探讨，见《辛亥革命时期的共和宪法》，载《近代史研究》1982年第2期。近年来较重要的研究成果有韩大元的《辛亥革命与宪法学知识谱系的转型》，载《中国法学》2011年第4期。随着新材料的不断发掘与认识的更新，对辛亥革命初期地方性立宪理应有更多研究。这一时期独立各省颁布了大量宪法性文件，其内容虽以地方为主，但内涵丰富，展现出了一幕多样的政治图景，为我们认识辛亥革命前后的宪法观念提供了宝贵资料。鉴于此，本文拟对辛亥革命初期各地制定的宪法性文件的内容、特点等做一初步探讨，以求教于学术界同仁。

一、辛亥革命初期独立各省立宪综述

武昌起义爆发后，各地纷起响应革命，相继发动起义或宣布独立。“在各省响应革命的，包括不同政治立场的革命派、改革派、旧官僚，不同身份的新军、会党、咨议局、学界、商界”。[1]（P27）独立后的各省先后建立了地方性的临时政府，同时颁布了形形色色的多以“约法”命名的宪法性文件。这是清末以来立宪运动的延续。[2]（P175）这些文件从内容和体例来看，基本都包括了近代宪法的三大要素：一是关于国家体制、政府组织和职权分配，二是公民的权利和义务，三是宪法修正和解释的程序，[3]（P4）因此可以说属于宪法性文件的范畴。

1.湖北

在辛亥革命过程中，首先依据民主共和原则建立的革命新政权是首义而起的湖北军政府。1911年11月9日，湖北军政府颁布《中华民国鄂州约法》，这“是中国资产阶级拟定的第一个带有宪法性质的重要文件”。[4]该草案在国家结构方面规定中华民国完全成立之后，“得从中华民国之承认，自定鄂州宪法”，实际上规定了未来中国的国家结构形式为联邦制。其他各章主要为对政府体制的具体规定，从其内容来看，基本是按照三权分立原则建立政府。其中都督由人民公举，任期三年，连任以一次为限。政务委员由都督任命，执行政务。政务委员对于都督公布的法律及其他命令与其主管事务有关的须署名，议会可弹劾政务委员的违法失职行为。议会与总统之间的制约关系主要体现为都督对议会议决的法律有一次再议权，都督发布紧急命令须得议会事后同意等。在司法方面，除受理一般案件的法司外，特别规定设行政审判院，专门受理“行政官署所为违法侵害权利之行为”，[5]（P351）显示出鲜明的限制政府权力与保护公民权利的意识。从政体模式来看，鄂州约法规定的更近似于总统权力较大的总统内阁混合制。

2.江苏

江苏宣布独立后，江苏临时议会讨论通过了《中华民国江苏军政府临时约法》（简称《江苏临时约法》）[6]（P618-619），由江苏军政府都督程德全于1911年12月7日在《民立报》公布。

该约法主要内容为江苏军政府的组织制度。规定江苏军政府由都督、政务委员、省议会组成，都督由江苏人民公举，政务委员由都督任命，省议会由人民选举。约法对司法权与司法制度未作规定。这种政体结构是政府、议会两权分立而非三权分立。就具体政体模式而言，可以说是都督权力独大。约法规定，都督总揽政务，有权裁可省议会所议定之法律，政务委员虽“于都督公布法律及及其他有关政务之制令时，就主管事务，须自署名”，[6]（P618-619）但未规定如果政务委员不进行副署都督政令是否有效，因此政务委员很难对都督权力进行制约。从省议会与都督关系来看，省议会可以弹劾政务委员，但对能否弹劾都督未加规定。都督在紧急必要时可以发布等同法律之制令，“紧急必要之制令发布后，须提出省议会，经其议定而裁可之”，[6]（P618-619）这是省议会对都督的有限制约。另据《江苏临时议会章程》[7]（P28-29）规定，议会议员对于本省利害事件，如有疑问，可提交质问书，由议长转交都督府，都督府接到质问书后，应由主管各司具书答复，这种质问权有一定强制性，属于议会对都督府的监督权。

3.四川

1911年11月21日四川的同盟会员组织民军攻占广安，宣布成立大汉蜀北军政府。军政府成立后，宣布废除清朝统治的一切制度，改州为县。[8]（P545）1911年11月22日重庆蜀军军政府成立，此后公布《蜀军政府政纲》，[6]（P619-622）为战时的根本大法。该法值得注意者有以下几点：第一，采取都督集权制，规定都督主持军务、政务，审判厅长、检察长、庭长由都督任命，且都督对于司法审判不当之案，有令其复审并减刑、特赦之权，这一规定赋予都督极大的司法权，一般实行总统制的国家对总统权力都没有此类规定，可以说颇具特色。第二，设审计院，由都督任命正、副院长，负责监督政府财政，这是当时独立各省的宪法性文件中极少规定的。第三，无议会之规定，而是设公民大会，由各地公选代表组成，对于地方行政及各部办事，有建议改良之权，即公民大会仅为建议机关，而无对政府的实际制约权。公民大会每年开会两次，会期不超过二十天。

4.浙江

1.从现代经济管理思想出发，构建企业经济管理新体系。事实上，当前经济管理不再是一种基础性管理活动，而升级成为受到外部的环境，并且受内部员工影响的全新管理体系。尤其是在当前知识经济全面改革、深入之后，企业发展的绝对优势日益消亡，不再存在拥有绝对优势的企业了，所以结合当前知识经济日益成熟的时代特征看，使用现代制度、重视科研，杜绝不必要的浪费现象等，也就成为所有企业需要走的路。

1911年11月浙江军政府都督汤寿潜发布命令，决定于12月召开浙江临时省议会，制定约法。各地共推出议员38人，革命党人至少19人，他们是临时省议会的中坚力量，保证了临时省议会的民主革命导向。[9]（P244）临时议会召开后，随即着手起草浙江临时约法草案。约法制定过程中，经过了数次讨论。会上争议最激烈的是关于都督是否负实际责任的问题，最后投票表决以应负责任得票最多。12月29日通过了《浙江军政府临时约法》[6]（P623-625）。

与同时期其他各省的地方性宪法文件相比，浙江临时约法结构相对完整，内容上较为审慎。在政体模式方面，规定都督总揽政务，由人民公举，任期三年，得连任一次，都督有紧急命令权，但须由次期议会开会时追认。都督有权任命下属各司司长，但须得议会同意，后又颁布《各司官制》，规定各司司长“就于主管事务对都督负责任”。议会可质问都督及政务员，求其答辩[6]（P623-625）；议会可对都督提出不信任案于中央参议院，但仅限于法律上之罪犯[6]（P623-625）；议会可弹劾政务员之失职与违法[6]（P623-625）；议会年中开会，会期四个月[6]（P623-625）。从以上规定看，约法规定的政体模式类似于美国的总统制，同时又有诸多不尽完善之处。如规定议会可弹劾都督，但仅能就犯罪事项向中央参议院提出不信任案，可弹劾政务员违法失职，但未规定被弹劾之公务员应由都督罢免或主动辞职或其他处置办法，这体现出议会对都督主导的政府的制约权是有限的，偏向于都督集权制。

5.江西

1912年1月，江西军政府颁布《江西省临时约法》[6]（P626-629）。该约法共7章60条。约法规定江西军政府以都督及都督任命之政务委员、议会、法司组织。该约法值得注意者有以下几点：

第一，按照三权分立的原则来组织政府，都督与政务委员、议会、法司分掌行政、立法、司法三权，三权之间的关系重心在于分立而非制衡。从约法规定看，都督权力较大，议会对都督很难进行有效制约，如规定都督有发布紧急命令权[6]（P626-629），对这种随意处置权进行严格限制是各国宪法的通例，而约法仅规定都督发布紧急命令后提交届期议会追认，而未规定如果议会不予追认的后续措施。此外都督任命政务委员与文武职员，也无需议会同意[6]（P626-629）。约法有部分条款规定了议会对政府的制约，但并不充分。如规定议会可以对都督及政务委员提出质问并要求答辩[6]（P626-629），但如议会对相应答辩不满意如何处置没有规定。议会对于政务委员失职及法律上之犯罪可提出弹劾[6]（P626-629），未规定何种机关受理这种弹劾，也未规定议会对都督的弹劾权。从这些内容看，议会对都督缺乏有效的制约权力，都督权力独大。另一方面，都督可否决议会通过的法律，但以一次为限。[6]（P626-629）第二，从约法的结构看，将“都督”列于“人民”之前，“议会”列于“政务委员”之后，体现出重行政、轻民权、轻议会的倾向。第三，没有明确规定司法独立原则。

6.贵州

1911年11月4日大汉贵州军政府成立，11月7日军政府改咨议局为立法院，由立法院拟定宪法大纲。1911年12月，贵州公布宪法大纲。该大纲规定中国未来为一联邦国，各省联合宪法为共定宪法，各省自治宪法为特定宪法。大纲中有“国宪大要”“贵州国领”等语，意指贵州为联邦制下的成员国家。在具体政权结构方面，规定立法院由上下两院组成，下院以人口为标准，直接选举产生；上院以区域为标准，间接选举产生。立法院议员互选产生行政院员，由行政院员组成行政院，对立法院负行政上之完全责任。行政院制定官制、官规及一切章程、调遣军队等须得立法院厘定或同意。司法院正副院长由立法院选举产生。从上述内容看，贵州宪法大纲的政体模式具有突出特点，可以说近似于议行合一制，议会即立法院权力独大，行政院类似于议会制之下的内阁，但没有规定行政院对立法院的任何制约权力。司法院由立法院选出正副长官组织，司法独立也是不彻底的。

7.广西

广西独立后，由广西军政府颁布了《广西临时约法》，分总纲、人民、都督、政务司、议会、法院、附则7章58条。约法规定“本约法在中华民国宪法未施行以前，为广西根本法”。约法规定广义的广西政府由都督及其任命之政务司、议会、法院构成。都督由人民公举，总揽政务，统帅军队。都督任命政务司长、高等法院院长等须得议会同意。都督可否决议会通过之法律及其他事件，但以一次为限。都督有紧急命令权，但事后须得议会同意，如议会不同意则命令失效。议会得质问都督及政务司，求其答辩。议会可弹劾一切官吏、公务员之失职违法，从这条规定看，都督应该属于可被弹劾之列。法院审判“独立不羁”。上述内容体现出广西临时约法规定的政体模式近似于三权分立下的总统制。都督权力较大，但受到几个方面制约，首先议会对都督拥有实际的制约权，如同意任命权、紧急命令追认权、弹劾权等；其次，政府运行具有一定合议制色彩，如都督否决议会议案、提出紧急命令、提出法律案于议会等须与政务司连署。该约法中的政府组成颇有特色，设立了典试院、法官惩戒院、审计院、行政审判院，专门负责考试、法官与行政官员惩戒、政府审计。

二、各省宪法性文件的特点

辛亥革命爆发后，各地在群起响应的过程中，大都颁布了具有根本法性质的地方宪法性文件，这是辛亥革命初期引人注目的现象。这是近代以来资产阶级民主共和方案在中国的第一次大规模实践，其中内容各异的制度设计反映出当时政治精英群体对民主共和方案在中国实现形式的不同理解。从上述各省颁布的地方宪法性文件来看，虽各有特色，但都是在革命进程中或革命取得初步胜利后颁布的，都与当时的革命形势密切相关，具有较多的共同之处。在上述七部省约法中，湖北、浙江、江西、广西约法结构完全相同，都是分为七章，各章名称基本相同。除此之外，上述约法还具有以下特点：

第一，从制宪主体与制宪过程来看，具有明显的精英制宪的特点，基本没有民众的广泛参与。从法理的角度来说，制宪权是人民主权的延伸和体现，是宪法正当性的保证。在实践中，民众的制宪权一般体现为由民意机关制定或由民意机关拟定后再由民众表决通过。辛亥前后的地方性立宪基本上都是由个人或几个人起草的。如鄂州约法是由宋教仁起草，由居正、张知本、汤化龙、胡瑞霖等人共同议定的。此后湖北军政府曾设立总监察处，负责收集民众对于鄂州临时约法草案的意见，然后进行讨论、修改，[11]这一措施多少体现了一些民众参与制宪的色彩，但离制宪权由民众享有的本义还相距甚远。

第二，由于是在革命进行之中所颁行的宪法性文件，其战争色彩还是相当浓厚的，这突出表现在对政府体制尤其是对都督权力的规定上。即都赋予了都督较大的权力，表现为都督总揽政务，任命官吏，甚至可以直接干预司法，且普遍赋予都督以紧急命令权，省议会对都督的制约有限。这反映出各省的立宪都有一定的现实性，即考虑当时的战争需要，适当集中权力以便于战争的指挥与应变。

第三，在都督之下，大多设立了政务委员等行政机构，既隶属于都督，同时又与议会有一定关联，如政务委员任命须由议会同意等规定，这种政体模式类似于法国等国实行的总统内阁混合制政体，同时在一定程度上带有瑞士委员会制的特点。这反映出制宪者一方面鉴于战争未息的动荡形势，需要赋予都督一定的应变权力，另一方面又受西方民主共和思想影响，对都督权力进行了一定制约。

第四，虽普遍按照三权分立原则建立政府，但政府结构的重心在于三权分立而非权力制衡，尤其议会对都督缺乏有效制约。

第五，从内容来看，这些宪法性文件的内容结构都不够完整，主要是对军政府组织形式的规定，对于经济社会制度、政党制度，各级政府之间的关系、地方与基层政权的组织制度基本没有规定。这与辛亥革命的特点与进程有关。作为革命进程中的立宪，宪法性文件需要确认革命的成果，尤其是通过新的政治制度来反映新的利益格局和规定新的利益分配方式。而武昌起义爆发后，各地相继而起的革命多半是以并不激烈的方式完成新旧政权的更迭，主要体现为政府名称与组成人员的变化，而并未有触动利益格局和社会结构变化的深刻变革。作为社会变动的直接反应，辛亥革命之初的地方政权尤其是基层政权并没有彻底变革的必要。在此情况下，地方宪法性文件自然侧重于确认革命所取得的形式成果即政权名称的改变与民主政权组织的建立，至于反映和推动社会变革的政权体制的彻底改变则无必要。这反映出当时各省的立宪具有突出的过渡性特点，即立宪的主要目的为适应当时的形势需要，宪法性文件的讨论、制定都比较仓促，大多规定民国宪法颁布后本省宪法还要进行修订。

三、对辛亥革命时期地方立宪的评价

各地在革命过程中如此普遍密集的颁布宪法性文件，有诸多值得关注之处：

第一，这一现象鲜明反映出辛亥革命与中国传统社会以农民起义为主的反抗斗争的巨大不同，即其中所蕴含的明确的政治近代化取向。各地宪法性文件普遍规定了三权分立、民权等具有近代宪法特质的内容。

第二，反映出革命的领导者普遍注意到根本法的重要性，以此来为新生的革命政权提供合法性资源。各省的立宪一方面是要确立新的政治秩序，另一方面也作为革命的宣言书，以此来宣传革命，传播民主共和理念，争取民众对革命和新政权的认同与支持。

第三，在革命尚在进行之时即颁行宪法性文件，使得这一系列革命展现出与传统截然不同的特色，会对对民众产生很大震撼，客观上起到了民主政治文化社会化的效果。对辛亥革命是成功还是失败的争论往往以革命的结果为转移，而仅从革命初期地方宪法性文件大规模颁行所具有的政治示范作用和影响来看，革命已经达到了部分目的，即通过宪法性文件的普遍颁行及其他措施，使得主权在民、议会制、选举制甚至合议制等现代民主观念从理念变为现实的法律文本和政治实践，其对民众的影响比单纯的思想宣传要大得多。

第四，辛亥革命初期的地方性立宪显示了一种自上而下、先地方而后中央的民主制度建设道路。各地的立宪为国家层面宪法体制的建立提供了参照。沟口雄三先生认为，这种各省独立的方式实际是民末清初以来乡里空间从县逐步扩展到省一级的结果。在辛亥之前，“省的文化、经济、社会的网络空间已经形成”，可以说省的自治网络已经过多年实践日趋成熟，而国家构想则因缺乏实践而方案各异，因此先省而后国的立宪方案也就可以理解了。

第五，民初的地方性立宪活动对清末的预备立宪有一定的继承和延续。“从光绪三十一年日俄战争以后，立宪不惟成为国人具有政治觉悟者一种坚定的政治信仰，而且成为当时及以后数十年间我国政治上最基本而不可抗拒的主流”。[2]（P175）武昌起义爆发后，各地的独立多半是经过不流血的革命而实现，清末已经崛起的地方精英并未因独立而没落，相反成为独立后地方政权的中坚力量。这一批地方精英成为清末与民国之间承前启后的力量，使得辛亥革命并没有彻底扫荡过去，造成历史的断裂，而是在一定程度上延续发展了清末预备立宪运动中的一些制度措施，这在民初制定的一系列地方宪法性文件中能够体现出来。如1912年2月颁布的浙江省议员选举法在结构、内容诸多方面照搬了清末颁布的咨议局议员选举章程。

辛亥革命初期的地方性立宪传播了宪法民主观念，安定了地方秩序，为南京临时政府的建立准备了条件。辛亥革命初期各地的地方性立宪反映了当时的政治精英对在中国建立一种什么样的宪法体制所进行的思考。这些宪法方案一方面大体包含了资本主义民主宪法的基本原则与内容，另一方面在具体制度设计上也不尽相同。辛亥革命时期的地方性立宪可以说是近代中国人尝试实际建立资产阶级民主共和制度的一个开端，其后中国的政治制度发展曲折复杂，辛亥革命初期地方性立宪中所体现的一些民主共和原则也没有被北洋军阀政府与国民党政权充分继承与发展，历史并非直线前进而是螺旋式进步的，这也从一个侧面说明在中国探索一条适合我国国情的近代化政治制度绝非易事。法国从大革命时期的1791年宪法开始，一直到1958年才真正找到一部适合本国国情的宪法，数百年间宪法屡经变易，政局动荡不安。因此从历史的长时段来看，辛亥革命初期的地方性立宪为中国近代的民主进程创造了一个充满生机的开始，但也只能说是一个开端，其后的历史发展却是当时人无法预料的。

[1] 张玉法.中华民国史稿[M].台北:联经出版事业股份公司,2001.

[2] 荆知仁.中国立宪史[M].台北:联经出版事业股份公司,1984.

[3] 罗志渊.中国宪法与宪政[M].台北:正中书局,1979.

[4] 王永祥.戊戌以来的中国政治制度[M].天津:南开大学出版社,1991.

[5] 陈旭麓编.宋教仁集[M].北京:中华书局,2011.

[6] 夏新华等,编.近代中国宪政历程:史料荟萃[Z].北京:中国政法大学出版社,2004.

[7] 中国史学会编.中国近代史资料丛刊:辛亥革命（七）[C].上海:上海人民出版社,1957.

[8] 隗瀛涛.四川近代史[M].成都:四川社会科学院出版社,1985.

[9] 汪林茂.浙江辛亥革命史[M].杭州:浙江人民出版社,2011.

[10] 浙江军政府都督公布实行案第四号[J].浙江军政府公报,1912,（1）.

[11] 邱远猷,张希坡.中华民国开国法制史[M].北京:首都师范大学出版社,1997.

[12] 沟口雄三.辛亥革命新论[J].林少阳译,开放时代,2008,（4）:5～11.

责任编辑：侯德彤

Provincial Constitution in the Early Stage of the Revolution of 1911

WANG Zhao-gang

( Department of Law, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

During the early times of the Revolution of 1911 the independent provinces enacted their own constitutional documents, which was a noticeable phenomenon. This was the fi rst time that the program of the bourgeoisie democratic republic had been put into practiced in modern China. It refl ected the different understandings of the democratic republic by the political elite at that time. Obviously the elite played an important role in the Constitution-making process. The content of the constitutions was revolutionary and transitional. The local constitutional documents spread the ideas of democracy, restored the order and prepared for the establishment of the Nanjing Provisional Government.

revolution; locality; constitutionalism; independence

K257.1

A

1005-7110（2014）06-0075-05

2014-08-31

王兆刚（1974－），男，山东曹县人，青岛大学法学院教授，主要研究方向为中国近现代政治制度。