高校招生纠纷的可诉化及预防措施

邢菊红

(厦门大学 教育研究院， 福建 厦门 361005)

高校招生纠纷是指在高校招生过程中，考生由于对招生过程、录取结果不满等而产生的与相关高校或教育主管部门之间的纠纷。高校招生纠纷是否可诉一直是教育界和法学界热衷探讨的一个问题。然而，2004年有报道称最高人民法院正在制定一项新的司法解释，将高校招生、学历发放、教师资格、学生退学等方面的教育纠纷首次纳入行政诉讼范畴。自该消息被透露以来，至今依然没有明确的法律条文规定高校招生等教育纠纷属于行政诉讼范畴。但在现今的司法实践中，此类诉讼多已被法院接受，而且理论上也多赞成列入行政诉讼的范围。高校招生纠纷的可诉化必然对高校、教育管理部门及考生等带来深远影响，如何减少此类诉讼的发生也成为值得关注的一个问题。鉴于公立高校和民营高校在招生制度上的差异，本文仅针对前者的招生纠纷问题进行探讨。

一、高校招生纠纷可诉化的依据

高校招生工作是一项自上而下涉及教育部、省(自治区、直辖市)招生委员会、省(自治区、直辖市)招办、高校等不同主体的巨大工程，教育部、各省(自治区、直辖市)招生委员会等作为行政主体在高校招生中所实施的教育行政管理行为，如果由于管理过错损害到考生的受教育权等切身利益，其可诉性不容置疑。本文从高校招生自主权的法律性质、招生过程中高校的法律地位及招生过程中高校与学生的法律关系三方面探讨高校在招生纠纷中可诉性的依据。

(一)高校招生自主权的法律性质

1.高校招生自主权是经过授权的有限的“自由裁量权”

《中华人民共和国教育法》第二十八条规定：“学校及其他教育机构行使按照章程自主管理、招收学生或者其他受教育者等权利”；《中华人民共和国高等教育法》第三十二条规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”。由此可看出，高校的招生自主权是在根据社会办学需求和国家核定的办学规模条件下行使部分的自主权，是依据相关法律规定的授权后拥有的有限自主权。而从历年教育部颁发的《普通高等学校招生工作规定》来看，教育部对报名和志愿填报、考生电子档案、思想政治品德考核、身体健康状况检查、考试、招生章程、分省(区、市)分专业招生计划、录取、信息公开公示、招生管理职责、招生经费、违反规定行为的处理等都做了宏观的指示和规定。

从高校招生的实践来看，全国普通高等学校招生录取工作由教育部统一领导，各省级招生委员会组织实施，决定录取批次和各批次控制分数线。高等学校和省招办则按照“学校负责、招办监督”的原则实施录取工作，同时高校在录取后还需要将拟录取名单报经生源地省级招办核准，核准后才形成正式录取名单。

2.高校招生自主权在经授权后有一定的自主性

根据高等教育法规定，高校的招生自主权体现在“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例”，这是对高校招生自主权的概括性和一般性表述。从教育部《2013年普通高等学校招生工作规定》可以看出，具体到高校的招生实践中，高校在制定本校的招生章程、对考生身体健康状况的补充要求、各省市及专业招生计划、定向就业招生计划以及预留计划、投档比例、是否决定录取等方面享有自主权，但也并不是完全的自主，各项自主权的实施需要合法并向相关主管部门报备或审核批准[2]。

各高校的《招生章程》是体现高校招生自主权、开展招生工作、录取新生的重要依据。对比北京大学、清华大学、浙江大学、复旦大学、上海交通大学2012 年的招生章程可以发现，五所高校在对待专业志愿、单科成绩要求、加分政策、语言要求、投档成绩相同时考生的处理等方面都有一定的差异[3]。这也正体现了在经授权后，高校根据自身发展需求是可以在招生录取方面享有较大的自主权的。

因此，高校的招生自主权是经过法律及教育部相关规定的授权，同时在实施过程中受到一系列监督和制约的有限的“自由裁量权”。虽然在经过授权后有一定自主性，但其法律授权的性质决定了高校招生行为是教育行政行为的一部分，而行政行为可以被诉。

(二)招生过程中高校的法律地位

关于我国高等学校的法律地位，学术界有不同的看法，概括起来，我国公立高等学校具有三重法律身份，即事业单位法人、法律法规授权组织、行政相对人[4]。

我国《行政法》与《行政诉讼法》规定，行政主体是“指依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织”。而在招生过程中，高校的招生自主权是由《教育法》《高等教育法》及教育部相关的规定和政策授予的有限自主权，是行政权力的一种，高校是经过法律、法规授权实施招生工作的组织，符合行政主体的性质。

因此，在招生工作中，高校属于经法律、法规授权的具有行政主体资格的组织，具备被提起行政诉讼的资格。

浙东“尚古淳风，重节慨”[5]，使文人也常带有几分刚硬之气。所谓“锐兵任死，越之常性也”[7]，以会稽为中心的古越历史上坚实厚重、勇武善战的人物比比皆是，大禹、勾践等是典型例证。鲁迅在其早期著述中曾作过如是描述：“于越古称无敌于天下，海岳精液，善生俊异，后现络驿，展其殊才；其民复存大禹卓苦勤劳之风，同勾践坚确慷慨之志”[8]，从中不掩其对越地民风的激赏之情。

(三)招生过程中高校与学生的法律关系

从招生工作的性质及招生过程中高校的法律地位来看，招生过程中高校与学生的法律关系也属于行政法律关系。而依据行政法律关系是否具有外部性，又可分为内部行政法律关系与外部行政法律关系。

内部行政法律关系是指上下级行政机关之间、行政机关内部组织机构之间、行政机构与其工作人员之间发生的受行政法调整的行政关系。外部行政法律关系是指行政机关或法律授权组织与公民、法人或其他组织之间发生的受行政法调整的行政关系。内部行政法律关系之中，行政主体在内部行政组织管理过程中所做的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为属于内部行政行为，我国的行政诉讼法将其列为不可诉行为之一，只能按规定提起申诉。而外部行政法律关系的主体之间没有上下级的隶属关系，当发生纠纷时，相对人可以通过行政复议、行政诉讼的途径维护权利。

因此，确定招生过程中高校与学生之间的法律关系是属于内部行政法律关系还是外部行政法律关系是决定招生过程中的纠纷是否可诉的关键点之一。根据我国《普通高等学校学生管理规定》：“新生入学后，学校应在三个月内按照招生规定进行复查。经过注册后复查合格，即获得学籍。”由此可见，学生在被录取三个月后经过复查合格才算是高等学校的成员，此后学生与高校之间发生的管理与被管理关系才属于内部行政管理行为的范畴。而在高校招生过程中，高校作为授权主体，考生作为独立的主体，二者之间形成的是外部行政法律关系，当发生纠纷时，学生以通过行政诉讼的方式获得救济[4]。

二、高校招生纠纷可能被诉的主要类型及原因

(一)高校招生纠纷可能被诉的主要类型

高校招生工作的四个主体中任意一个主体的工作失误都可能导致招生纠纷而被诉。按照教育行政管理部门、高校两类主体来划分，高校招生过程中产生的可能被诉的教育纠纷主要分为以下两大类。

1.教育行政主管部门的行为失范引起的招生纠纷

全国普通高等学校招生录取工作由教育部统一领导，各省级招生委员会组织实施。各省级招生委员会决定录取批次和各批次控制分数线，并将符合条件的考生向各高校投档。省招办则负责监督高校的招生录取工作。

在实践过程中，省级招生委员会可能会有在录取控制分数线以下投档、不及时公开需降分录取高校的信息等暗箱操作行为，严重违背高考招生录取的公平、公开、公正原则，损害考生的切身利益，导致高校招生工作中教育纠纷的产生。

2.高校层面的招生行为失范引起的教育纠纷

高校在招生过程中，首先制定本校的招生章程，并在对考生身体健康状况的补充要求、各省市及专业招生计划、定向就业招生计划以及预留计划、投档比例、是否决定录取等方面享有自主权。在这个过程中，招生章程制定的合法性与合理性及相关招生工作人员的行为失范都可能引起招生纠纷。如进行虚假的招生宣传、招生政策不合法、调档比例内的权钱交换、通过定向就业招生计划以及预留计划等招生指标变相敛财、不尊重考生意愿的调剂、补录或征集志愿信息不及时公开并上报等[5]。

(二)高校招生产生教育纠纷的主要原因

1.信息不对称，高校招生缺乏透明度

高校招生录取过程中，考生对所报高校专业、环境、设施等基本信息的了解多是通过高校单方面的宣传得知，缺乏真实客观的了解渠道；在招生过程中，各高校的招生指标、招生状况、调剂情况、征集志愿情况等信息，考生及家长往往无法通过正常渠道及时获得。信息流通机制不健全为教育行政管理部门及高校的招生工作人员进行暗箱操作提供了可乘之机，同时也是公平、公正、公开的高校招生工作无法顺利实施的主要原因。

2.政策法规不健全，监管力度不够

高校招生工作相关政策法规不健全，且执法不严，监管力度不够。各级教育行政管理部门及高校等在招生过程中，缺少相应的法律法规的约束。而目前我国的高校招生实行“高校负责、招办监督”的模式，高校在行使招生自主权过程中的许多违规行为不能得到及时发现与制止。各省级招生委员会在确定录取分数线及投档过程中的违规现象也缺乏明确有力的监督机制，对招生过程中违规、违法操作的行为尚没有完善的法律法规约束，而且实践中对教育行政管理部门及高校违规违法行为处理不严，不能起到惩戒作用。

3.招生工作人员素质参差不齐，有待提高

总体来说，教育行政管理部门及高校的招生工作人员多是经过筛选和培训的，具有一定责任心，但是也有少数人员素质不高，部分招生工作人员利用职务之便违规操作，导致以权谋私、权钱交易现象屡有发生。这种不公平行为损害了大多数考生的利益，违法违规。随着人们法律意识的日益增强，由此引起的高校被起诉现象也越来越多。

三、减少高校招生纠纷诉讼的措施

高校招生涉及与学生切身利益密切相关的受教育权，公平、公正、公开的高校招生对社会公平、稳定都有重要作用。国家、教育部和各省招生委员会与省招办等教育行政管理部门以及高校有义务保障公平、公正的高校招生工作的实施。因此，要减少高校招生过程中的教育纠纷诉讼，需要几方面合力共同保障。

(一)国家层面应完善招生立法

各级教育行政管理部门及高校等在招生过程中，缺少相应的法律法规的约束，原有的《普通高等学校招生暂行条例》和《普通高等学校招生管理处罚暂行规定》也分别于2004年和2007年被废止。现在的高校招生工作由教育部每年颁发一次的《普通高等学校招生工作规定》作为总的指导实施原则，但对高校招生过程中的失范行为的处罚等都没有相关的规定。国家急需出台相应的法律法规，以法律的形式来约束高校招生行为，使高校招生有法可依，走向法制化轨道。

(二)建立和完善招生信息公开体制，使招生工作透明化

教育行政管理部门要及时通过畅通、普遍的渠道公开高校的招生信息，建立和完善招生信息公开体制，同时监督各高校及时上报本校招生过程中增降分数线、补录名额等信息。招生信息公开体制能促使招生工作透明化，让招生工作接受社会公众的广泛监督，保证招生工作公平、公正，从而减少招生纠纷诉讼的发生几率。

(三)高校要重视招生章程的制定及实施

招生章程对于高校来说，一经颁布便具有法律约束力，因此，高校要非常重视本校招生章程的制定，并严格按章程规范招生行为。招生章程作为考生填报志愿决策过程的重要参考标准之一，具有广泛的社会影响，并在考生被录取后，成为招生合同的一部分。因此，高校要依法遵循诚实信用原则，认真对待招生章程的制定和发布，以减少招生过程中由于欺骗宣传或不按照章程行事产生的诉讼纠纷。

(四)加大对招生工作中违规违纪行为的惩戒力度

对于高校招生过程中的违规违纪行为，首先考虑加强对高校招生工作人员的教育和培训，提高其基本素养。在司法实践中，对于招生工作中的违规违法行为，要加强惩戒力度，同时追究相应监管部门的责任，以儆效尤，减少违规违纪行为的发生，进而减少招生过程中发生教育纠纷诉讼的可能性。

参考文献：

[1] 覃红霞.招生领域高校与学生的法律关系研究[J].北京大学教育评论,2010(2):82-90.

[2] 教育部.2013年普通高等学校招生工作规定[EB/OL].[2004-04-15].http://gaokao.chsi.com.cn/gkxx/zc/moe/201305/20130521/425524413.html.

[3] 覃红霞.高校招生自主权的法律阐释[J].江苏高教,2012(6):68-70.

[4] 祁占勇,陈鹏.高校招生权的法律性质与司法审查——对“罗彩霞事件”的行政法透视[J].高等教育研究，2009(9):29-35.

[5] 谭智雄,韦耀波.论高校招生中的行为失范[J].高教论坛,2006(2):146-150.