农业保险现状、问题及政策建议——以湖北省为例

●汪水文 龚 勋

根据财政部授权，财政部驻湖北专员办对湖北省农业保险中央财政保费补贴资金申报使用情况开展监督检查工作。自2011年起连续3年，该办结合其他3项中央财政金融贴补奖资金，对湖北省中央金融贴补奖政策执行情况进行了深入检查调研，累计查处湖北省农业保险领域违规问题金额合计8.1亿元，并立足长远，通过深入农村走访村户，实地了解政策执行效果，探索优化保费补贴运行机制，促进惠民政策真正惠民，取得了良好效果。

一、政策效果

自湖北省2007年开展农业保险试点工作以来，在中央财政保费补贴政策引导下，全省农业保险试点范围逐步扩大，试点保险品种逐步增加，试点工作运行机制逐步完善，主要农产品的风险保障体系逐步形成。

（一）主要险种实现全省全覆盖

目前，湖北省共开展了中央、省级财政给予保费补贴水稻、能繁母猪、奶牛、棉花、油菜、森林及“两属两户”（军属、烈属、低保户、五保户）农房保险等7个险种的农业保险。水稻、能繁母猪、奶牛、“两属两户”农房保险等四个险种实现全省全覆盖。棉花、油菜、森林保险选择部分县市试点。2007—2012年，全省累计投保能繁母猪1072.47万头、水稻13949.50万亩、奶牛11.89万头、“两属两户”农房672.02万户、棉花 191.27万亩、投保油菜577.97万亩。累计提供风险保障614.18亿元。

（二）提高了财政资金支农效应

从农民角度看，农业保险开展以后，农民遭灾后能够得到保险公司及时快速赔付，对投保农户抗灾减债起到了积极作用；从财政角度看，通过农业保险保费补贴，使得有限的财政支农资金效应明显放大，2012年，湖北省各级财政补贴保费4.81亿元（其中：中央财政2.59亿元，省级及县级2.22亿元），为农业提供风险保障超过144.31亿元，惠及农户814.51万户次，放大财政补贴效应30倍。同时，通过保险公司现场核实，掌握了农业灾害的真实情况，提高了政府救灾的针对性和准确性、救灾资金的使用效率及农业防范风险能力。

（三）有效化解了农业生产风险

农业保险开展以后，农民遭灾后能够得到保险公司及时快速赔付，对投保农户抗灾减债起到了积极的作用，在一定程度上转移了农业生产风险。2010年，湖北省大部分地区遭受历史罕见的强降雨袭击，公安、洪湖、监利、赤壁、鄂州、大冶、蕲春、英山、罗田、浠水等10市县投保水稻328.7万亩，财政承担和农户缴纳保费累计4601.80万元（各级财政投入3451.35万元，农户缴纳1150.45万元），受灾面积达 111.1万亩，占投保面积的33.80%，估损总额4633.27万元。

二、主要做法

湖北专员办自2003年开始开展小额担保贷款财政贴息审核工作以来，连续10年对湖北省中央财政金融贴补奖资金开展审查审核工作，共审查审核贴补奖资金16.08亿元，先后3次开展金融贴补奖资金及政策执行情况检查，检查期间坚持监督工作要“访民情、接地气”的指示，深入基层走访居民村户，通过“四看”实地了解农业保险政策落实情况。

一是实地走访，看补贴对象的真实合规性：补贴对象是否真实存在；补贴险种的保险标的是否符合政策规定；保险企业是否按市场化原则接受投保；农业保险业务是否以市场化原则运作。

二是合规审核，看补贴范围是否符合国家相关政策规定：补贴测算依据是否真实合理；补贴核定方式是否合规；申报程序是否合规；各级财政部门是否严格审核把关、及时汇总上报。

三是系统对账，看资金拨付及核算的真实合规：农业保险补贴是否及时足额拨付金融机构；各级财政部门和农户是否依政策规定分别承担相应保费；拨付程序是否合规；农业保险补贴资金会计核算是否合规；补贴资金是否专款专用。

四是了解民情，看惠农政策是否在基层有效落实：政策实施是否以市场化手段有效化解了农业保险的风险；地方政府是否出台配套支农措施；是否有效提高财政补贴资金的使用效益。

三、存在的问题

（一）部分地方政府承办农业保险出现诸多弊端

检查发现湖北省部分市县农业保险采取政府承办、按村投保模式，违背中央财政关于农业保险 “市场运作、农户自愿、政府引导”的指导原则，出现诸多问题，一是未按实际耕作面积投保，出现理赔面积大于投保面积等现象；二是投保程序不到位，出现保单未送达到村、凭证未送达到户等问题；三是违规理赔，出现向非投保户支付灾损理赔款等行为；四是套取中央保费补贴资金，县市财政垫付应由农户承担保费，保险公司通过费用渠道予以返还等违规问题。

（二）部分地方财政部门执行中央农业保险保费补贴政策不力，甚至弄虚作假骗取中央财政资金

检查发现部分地方财政部门未在本级预算中安排保费补贴地方配套资金，而是通过财政部门先垫付，保险公司再虚假理赔退还资金的形式虚假支付农户应承担保费，骗取中央农业保险保费财政补贴资金；部分地方财政部门以先拨后返或先收后拨的方式，虚假拨付农业保险保费补贴地方财政配套资金;少数财政部门贴补奖资金核算不规范，出现账面亏空现象。

（三）保险经办机构存在执业能力不平衡、管理和服务不够到位等问题，导致农民参保积极性不高

深入农村农户走访发现，部分地区农业保险政策宣传深度和广度不够，部分农民对投保权利和义务不知晓，保险意识、维权意识不强；农户应缴保费存在由村里垫缴代缴，凭证没有全部发放到户；查勘定损不够规范，赔款支付不及时、不足额、不到户等。

（四）农业保险工作经费支出使用不规范

检查发现，部分县市多个政府部门向保险机构收取农业保险工作经费，名目众多，如公安部门以协助办案名义收取、农业部门以推广农业保险名义收取、乡镇政府以协助办理农业保险承保业务名义收取，甚至有审计部门借行政处罚名义将本应上缴的追回财政补贴资金挪作己用。大量违规农业保险工作经费扭曲了保险机构与地方政府部门间关系，存在利益输出导致道德风险。

四、政策建议

（一）充分把握“政府引导”和“市场运作”的度

一要进一步深刻理解 “政府引导，市场运作，自主自愿，协同推进”的基本原则，切实做到政策宣传到位，资金配套到位，管理服务到位，克服行政摊派、垫付保费行为。二要做到因地制宜，量力而行。在选择投保险种上要根据本省农村经济的特点和财力保障情况，选择最迫切、最需要的品种，切实发挥财政资金的效益。三要把握维护农户利益的重点。要把主要精力放在维护投保农户的利益上，切实解决保险公司投保、灾后查勘服务不到位、理赔不及时等问题。

（二）通过问责制度强化财政部门及经办人员责任意识

加强对中央政策及相关文件的学习，提高经办人员责任意识，明确相关岗位职责，将问责制度贯穿贴补奖资金申报、拨付、使用、监管的全过程，包括：在申报环节按照相关文件规定时间申报、备案，并及时完成相关审核工作；在拨付环节按照规定时间将资金拨付到位，严禁虚假拨付及拨付不到位行为；在使用环节建立评价反馈机制，正确核算使用贴补奖资金，提高使用效率；地方财政配套资金纳入一般预算安排，不得采取先拨后返或先收后拨等方式虚假拨付保险费补贴地方财政配套资金。

（三）切实提高保费补贴资金的规范化管理水平

充分发挥乡镇财政所贴近基层的监管优势，完善“两到三公示”工作机制，确保凭证到户，理赔资金到卡，健全承保情况、查勘定损情况和理赔情况公示制度。对农业保险基层运作情况进行实地监督，督促按照实际耕作面积投保，查处虚构投保面积骗取财政补贴资金等违规行为；督促理赔资金落实到户，查处挪用、截留、侵占保险赔偿金等违规行为。

（四）加大对骗取农业保险补贴资金行为的打击力度

发现以下列方式或者其他任何方式骗取农业保险费补贴的，应停止拨付保险费补贴，并依照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定追回骗取的补贴资金：一是违背政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则，利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险；二是虚构或者虚增保险标的或者以同一保险标的进行多次投保；三是以虚假理赔、虚列费用、虚假退保或者截留、挪用保险金、挪用经营费用等方式冲销投保人应缴的保险费或者财政给予的保险费补贴。

（五）理顺地方政府职能部门与保险经办机构关系

鼓励地方政府在政策范围内，协调被委托协助办理农业保险业务的机构统一与保险机构协商签订书面合同，明确双方权利义务，约定费用支付标准；地方财政部门应对费用支付及使用情况进行监督，鼓励采取财政集中收支模式，由财政部门按照合同约定集中收取费用，再根据委托事项需要拨付给被委托机构使用；除合同约定支付费用外，任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式向保险机构摊派费用，也不得将农业保险费用用于其他用途。