完善财经法制建设使财经纪律成为“有牙齿的老虎”——访中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生教授

●本刊记者 尹 情

财经纪律是在财政和经济工作中必须遵守的行为准则，包括财经政策、法规、制度等。近年来，在中央的大力整顿之下，大批违反财经纪律的案件被曝光，相关责任人和单位受到了严肃的惩处，有力地维护了财经纪律的严肃性。随着中央八项规定的深入落实，如何从根本上遏制打消逐渐转向暗处的奢靡享乐之风，构建完善的财经法制体系？本期专题特别采访了中南财经政法大学廉政研究院院长乔新生教授，从专业视角为大家进行解答。

记者：在中纪委十八届三中全会、廉政工作会议等重要会议上，党中央多次提出要严肃财经纪律。在全面深化改革背景下，重提“严肃财经纪律”有何重要意义？

乔新生（以下称“乔院长”）：在讨论这个问题之前，首先必须对这两个概念进行仔细分析，一个是财经法律，一个是财经纪律。通常所说的财经法律，是指由全国人大、国务院、国务院所属部门制定的法律、行政法规和部门规章，它们具有法律的约束力，由国家强制力保证实施。在现实生活中还有一种情况，就是各个单位根据国家预算法和现行的行政法规、部门规章制定的财经方针政策措施，它们统称为财经纪律。财经纪律虽然不具有强制力，但是它是在国家法律、行政法规、部门规章的引导下制定的，也具有一定的约束力。这种独特的财经规则体系，一方面说明我国在财经领域的法律体系尚不完善，不得不依靠政策、措施确保国家的财经制度落到实处，另一方面也说明行政权力没有关进笼子里，预算单位仍然有比较大的操作空间。解决这个问题的根本出路就在于，进一步完善我国的财经法律。但是在目前情况下，只有强化财经纪律，才能防微杜渐，防止国家财经法律制度上的漏洞成为某些人腐败的空间。

记者：近年来，在一系列“反腐”强力举措之下，大批违反财经纪律的责任人和单位受到了严肃的处罚。中央加大惩处违反财经纪律的行为，说明了什么？

乔院长：中央大力惩处违反财经纪律行为，体现了党中央惩治腐败的决心。从治标的角度来看，只有下决心处理一些明显违反国家财经纪律的单位和个人，才能产生震慑作用；但是从治本之策来说，还应该建立包括预算法在内的完善的财经法律体系，让每个环节都有法可依。因为只有这样，才能逐渐地减少财经纪律；也只有这样，才能够让腐败分子无空可钻。

当前把严肃财经纪律作为一项重要工作，是因为我国现在尚未建立完善的财经法律制度体系。换句话说，在法律制度体系不完善的情况下，财经纪律保障尤为重要。但是，财经纪律具有弹性，许多财经纪律缺乏制裁性条款，因此，在严肃财经纪律的过程中，财政部应当提请国务院尽快将行之有效的财经纪律变为国家的行政法规，进一步充实制裁的内容，使财经纪律成为“有牙齿的老虎”。

记者：在某些财经领域仍存在着财经纪律松弛的现象，这折射出当前我财政管理中存在哪些问题？如何从根本上予以解决？

乔院长：当前我国财政管理工作中存在的主要问题体现在以下三个方面：第一，由于财经纪律相对宽松，因此上下其手的操作空间相对较大，一些领导干部可以将个人消费或者单位消费通过化整为零的方式，交给其他预算单位报销；第二，财政预算监督相对粗放，审计部门在审计的过程中只算大账，从而使一些财务管理人员有中饱私囊之机；第三，财政监督和审计监督大多停留于“秋后算账”，等到问题堆积如山被发现之后，有关部门才加以处理，导致国家财政资源大量浪费。解决这些问题的根本出路就在于，充分利用现代化的互联网络，建立一套透明的财政经费使用系统，使财政资金今后不管流到哪里，都有账可查。

记者：日前，财政部和审计署联合发出《关于<深入开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作方案>的通知》，决定在全国范围内开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作。请您谈谈如何从源头上斩断不良作风的“资金链”，确保中央八项规定落到实处？

乔院长：财政部和国家审计署联合清理“小金库”，严肃国家财经纪律，是在坚持实事求是的基础上，一切从实际出发反腐倡廉。这项活动虽然不能从根本上解决问题，但至少可以让那些掌握一定财政审计权的单位或者个人充分意识到，违反国家的财经纪律虽然不构成犯罪，但是要受到党纪的严惩。可以这样说，解决违反财经纪律的问题，通常采用纪律处分的方式；可是，如果违反国家的法律，则必须追究其法律责任。因此，建议中纪委和财政部共同研究制定违反财经纪律若干规定，进一步细化财经纪律的处分规则，建立财经纪律处分与追究法律责任制之间平滑连接的通道，让那些违反国家财经纪律的单位或者个人充分意识到，违反国家财经纪律同样需要承担政治上的风险。

记者：严肃财经纪律是从源头上预防和治理腐败的重要措施，也是财政监督部门义不容辞的责任。您认为，财政监督部门在“反腐”和维护财经纪律中，应发挥哪些作用？

乔院长：反腐败通常有三种手段：严格执法、积极预防、全面教育。事实证明，在反腐败的问题上，只有强化法律责任，严格执法，才能真正教育广大党员干部。当前我国财经法律体系存在的最大问题就在于，财政主管部门所依据的法律普遍缺乏制裁条款，无论是国家的预算法还是政府采购法，对于违反国家预算和政府采购规定的单位和个人处罚相对较轻，这不利从根本上解决我国财经领域违法现象严重的问题。只有赋予财政监管部门更大的执法权，才能从根本上解决财经领域的腐败问题。

记者：党的十八届三中全会将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，这一提法将财政上升到国家治理的高度。如何从国家治理的高度，构建完善的财经纪律制度体系？

乔院长：财政是一个国家发展的重要基石，财政管理水平决定着一个国家的整体管理水平。从这个角度来说，必须尽快实现国家财政管理的法治化。首先，必须系统梳理我国财政法律体系，建立以预算法为基础的一系列法律制度，从而使我国的财政管理真正进入法治轨道；其次，必须逐步减少财经纪律，彻底清理各个预算单位自行制定的各项政策，实行全国统一的财政操作规范。必要时，财政部可以制定财政工作指南，将国家财经法律中原则性规定变为具体的、可操作性的行为准则。当然，财政部制定的行为准则不能成为新的财经纪律，而应该成为财经法律贯彻落实的细则。今后财经纪律必须有明确的法律依据，财政部制定的各项财政工作指南必须经得起法律的检验，因为只有这样，才能真正实现财政工作的法治化。

记者：2014年3月21日，财政部印发了 《地方财政管理绩效综合评价方案》，将“严肃财经纪律”列为地方绩效评价的八项内容之一，引导和督促地方加强行政权力运行的监督和制约。在维护财经纪律职责中，各级财政部门应做好哪些工作？

乔院长：正如人们所看到的那样，由于我国当前财经纪律不统一，各个地方在执行国家财政法律的过程中自行其是，因而要想对地方财政管理绩效进行统一的评价，具有相当大的难度。当务之急，要首先明确国家统一的财经纪律，在不能完全取消各项财经纪律的前提下，财政部应当抓紧清理各地执行的财经政策，并在此基础上，制定全国统一的规范。当然，财政部应当由国务院尽快向全国人大常委会提交有关财经法律制度体系改革的建议，敦促全国人大常委会在修改预算法的基础上，进一步完善我国的财经法律制度体系，从而使我国的各项财政工作都真正做到有法可依。

记者：作为知名财经院校廉政研究院院长，您认为，要严肃财经纪律，规范财经行为，需要从哪些方面共同努力才能取得实质性效果？

乔院长：我们的廉政研究院主要从事经济领域的反腐败研究。这个机构一方面关注我国财经领域的腐败现象，另一方面关注商业交易行为中的腐败现象。在现实生活中，财经领域的腐败现象与商业领域的腐败现象往往联系在一起，只有将商业腐败与财政腐败结合在一起进行研究，才能找到腐败的源头，才能顺藤摸瓜，从而彻底惩治腐败分子。在这方面，香港廉政公署有一整套非常成熟的制度体系，内地可以充分借鉴。总而言之，希望在反腐败的过程中，能够真正把财政问题和市场经济结合起来，因为只有这样，才能发现许多财政领域腐败的秘密。