权为导向钱为目标 构建长效治理机制——严肃财经纪律的路径思考

●夏 俊

财经纪律是党的纪律的重要组成部分，严守财经纪律是《党章》对党员干部提出的根本要求，也是党员干部必须自觉践行的党性修养。然而，从党的十八大以来查办的一连串党员领导干部贪腐案件看，涉案人员官阶之高、贪腐时间之长、收敛钱财之巨，令人触目惊心。我们一方面为中央惩治腐败的坚定决心而拍手叫好，另一方面也为腐败问题给国家和社会带来的巨大创伤而扼腕叹息。透视贪腐案件的种种乱象，都离不开权钱交易这个致命的硬伤，而权钱交易之所以能够畅通无阻，与财经纪律松弛、监督制约缺失有很大关系。在全面深化改革的新形势下，习近平总书记反复强调要把权力关进制度的笼子，明确指出要严肃财经纪律，这是从源头上治理腐败问题的关键一招。财政监督要在严肃财经纪律中发挥建设性作用，正当其时，恰逢其要。

一、贪腐案件的深刻启示

纵观近年来各级查办的众多贪腐案件，尽管具体的内容和情节五花八门，但都有一个共同的特点，就是以权力为筹码，以金钱为标的，以市场为媒介，通过所谓的等价交换，实现公权力的私有化、货币化，以权生钱，以钱养权，互利互惠，不断演绎着现代版的官场现形记。

（一）权力成为吸金的黑洞

黑洞是由质量足够大的恒星在核聚变反应的燃料耗尽后，发生引力坍缩而形成。黑洞的质量是如此之大，它产生的引力场是如此之强，以致于任何物质和辐射都无法逃逸，就连传播速度最快的光（电磁波）也逃逸不出来。一些贪腐案件涉案金额动辄上亿，这在普通老百姓看来是天文数字，而在贪官们那里却习以为常，权力在这些人手中已然被植入了邪恶的魔咒，其贪婪与霸道的程度较之宇宙中的黑洞毫不逊色，不会放过任何吞噬金钱的机会。官阶越高，权力越大，垄断的资源越多，对金钱的占有欲愈强，使手中掌控的权力形成了贪财敛财愈演愈烈的黑洞效应。

（二）金钱成为权力的东家

公权为公，干事光明磊落，做人浩然正气。然而，公权一旦用于谋取私利，被金钱套住了龙头，就会成为金钱的奴隶，任由金钱摆布，为了金钱可以出卖灵魂甚至不惜铤而走险。在众多的贪腐案件中，权力与金钱互为表里，贪官与奸商沆瀣一气，官员被老板呼来喝去，牵着鼻子走。刘汉涉黑案警示世人，在一个权钱交易泛滥的生态环境中，只要有足够的金钱开道，权力就可以为恶魔披上彩衣，戴上红顶，捧为上宾。正应了莎士比亚《雅典的泰门》中主人公泰门的一句台词：“金子！黄黄的、发光的、宝贵的金子！这东西，只这一点点儿，就可以使黑的变成白的，丑的变成美的，错的变成对的，卑贱变成尊贵，老人变成少年，懦夫变成勇士。”

（三）制度成为纸老虎

大凡贪腐者都有一个共同的人生信条，那就是“皇权天授”，他们拥有的权力天生不应该受任何约束，天生就是要用来为自己谋利的；他们都有一个共同的认知障碍，认为所有的制度规定都是为别人设置的，都是讲给别人听的，都是让别人去遵守的。在这种思想的支配下，权力就像脱缰的野马，可以冲破一切的制度约束，即便是纪律的红线、法律的禁区也可以长驱直入，肆意践踏。

（四）监督成为盲哑聋

贪腐问题由来已久、愈演愈烈，人们不禁要问：我们的各类监督体系不是很健全吗？监督都去哪了？从贪腐案件中我们不难发现其中的奥妙：在权力部门化、私有化的价值体系中，监督本身也可以成为利益交换的砝码，要不要去监督，监督什么，监督到什么程度，都取决于在利益上达成某种默契。一旦形成利益同盟，监督立马成了“稻草人”,对任何的违规违纪违法现象都可以视而不见，充耳不闻，避而不谈，为了自身的利益甚至可以为虎作伥，监守自盗。

二、财政监督的“短板效应”

贪腐案件的产生，有其复杂的历史、文化、制度、环境背景，从财政监督的角度来看，也有诸多值得反思的问题。归纳起来，主要有以下几点。

（一）法规的权威性不够

目前来看，预算、采购、审计等都有专门的国家法律予以规范，而财政监督的直接依据是财政部颁发的部门规章，法律效力明显偏低，致使财政监督在介入的范围、程序、手段以及结果处置等方面，缺乏有力的法制保障，监督机构在部门内部处于相对弱势，与审计监督相比处于明显劣势，特别是在项目决策、预算编制、资金使用、政策建议和违规处罚等方面，没有足够的话语权。缺乏法制保障带来的另外一个问题是，给行政干预提供了很大的自由裁量空间，也使“人情账”大行其道。在一些地方部门领域，监督者碍于情面不愿检查，监督对象托请人情拖延检查，领导拉下脸面阻碍检查的现象时有发生，制约了财政监督职能作用的发挥，损害了财政监督的公信力和权威性。

(二)业务的渗透性不够

从现阶段的情况看，全口径预算改革还没有到位，有很大一部分政府性资金在预算体外循环，土地资金变相成为第二财政，国有资本经营预算流于形式，存量资本低效运行、增量资本无序投入的问题比较突出，税式支出预算还没有提上议程，这些都给财政监督造成体制上的盲区。同时，在一些地方，财政监督没有真正参与到规则制订、绩效评价和决策咨询中来，难以触及核心业务，还存在监督的禁区甚至是雷区。

（三）反应的及时性不够

监督没有真正嵌入到业务流程之中，没有实现与业务工作的良性互动，难以在第一时间介入，往往是发现问题时资金已经下拨了、开支已经过半了，甚至项目已经完工了。此外，由于监督手段落后、人手力量不足，只能在浩如烟海的经济活动中盲人摸象，往往是挂一漏万，疲于应付，不能全面深入系统地掌握情况进而对存在问题做出快速反应。

（四）处理的威慑性不够

主要原因是，有的重检查数量、轻检查质量，重罗列现象、轻揭露问题，重文书通告、轻跟踪落实，往往是折腾了半天没有解决什么实质性问题，也没有为财政管理改革提出什么建设性建议，造成监督无效的印象；有的出于地方保护或部门利益需要，对存在的问题大事化小、小事化了，形成法不责众的导向；有的对检查中发现的问题，由于缺乏相关的制度规范，难以准确定性，不能依法处置，成了“烫手山芋”。凡此种种，使财政监督的影响力和震慑力大打折扣。

三、以权力为导向，以金钱为目标，构建严肃财经纪律的长效机制

剖析贪腐问题的成因，权力异化和金钱至上是驱使腐败分子走向深渊的两只轮子。治理腐败问题，必须以权力为导向，以金钱为目标，盯住权力线，看住资金流，真正把权力关进制度的笼子，斩断滋生腐败的 “资金链”。

（一）注重顶层设计，切实提升监督权威

权威是权力的主观反映形式，权威的大小从根本上取决于权力的大小，同时又对权力具有一定程度的反作用。财政监督的权威来源于财政监督的法定授权，以及这一权力在实施过程中所产生的积极效应。提高财政监督权威，需要从三个方面入手：一是纳入改革过程。将财政监督放在现代财政制度建设的大框架中思考筹划，在深化财税体制改革中同步推进财政监督转型，使之更好地适应改革发展需要，更好地为财政中心工作服务，以充分释放财政监督的正能量。二是嵌入业务流程。对权力的监督只有触及核心的权力才能奏效。要按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求，对财政业务管理工作进行流程再造，科学设置内控体系，明确权责关系，形成制衡机制，把监督根植到权力行使和资金运行的各个关键环节。三是融入立法进程。积极推动《财政监督条例》立法，对财政监督的职能定位、程序办法、工作重点、成果运用、法律责任等一系列重大问题进行总体设计，从法制层面保障监督职能的有效发挥。

（二）注重技术防范，大力提高工作效能

信息技术是防腐治腐利器，提高财政监督工作效能，必须积极依托现代信息技术手段。一是将权力节点设置成技术参数，内置于预算管理实时同步监督系统，通过流程控制、风险预警，实现对财政资金从预算源头到决算结果全过程的跟踪追溯和动态监控。二是建立监督检查项目库，将严肃财经纪律的各项要求量化为风险值，形成问题清单，确立检查导向，并将监督检查计划执行工作流程通过“监督检查系统”进行规范和固化。三是应用查账软件，实现会计信息电子调阅与非现场核查，提高对违纪问题的预见性和查处的及时性。

（三）注重成果运用，及时修补制度漏洞

坚持以查促管、以查促改、查外促内的工作取向，将问题整改及成果运用情况作为衡量监督成效的重要指标。一是建立监督成果与安排预算资金、完善财政政策制度、优化管理流程紧密衔接的工作机制，使检查成果顺畅转化为完善制度、改进管理、调整预算的对策措施。二是对涉及中央和地方党委政府重大决策部署、重要政策规定落实的检查报告，及时上报党委政府主要领导，确保违反财经纪律的问题及时得到纠治。三是对屡查屡犯、整改不力的单位，采取约谈、通报、停拨资金等措施；对涉嫌违法犯罪的，移交司法机关处理，坚决维护财经纪律的权威性和严肃性。

（四）注重齐抓共管，构建综合治理体系

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次在党的文件中作出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的科学论断，对财政在国家治理中的重要作用赋予了新内涵、寄予了新期待。加强财政监督、严肃财经纪律，必须放在实现国家治理体系现代化的大背景下统筹考量：一是加大财经法律法规、行政规章及有关政策文件的宣传力度，强化各级领导干部、广大财会人员的学法守法、遵章守纪和主动接受监督的意识，使敬畏权力、敬畏法纪、敬畏群众成为习惯，形成风尚。二是加强财政监督与审计监督、行政监察与人大监督的协调配合，建立财政监管信息交流与成果共享机制，形成联防联治的高压态势。三是建立财政监督结果公告制度，引入政策执行情况第三方评估，主动接受社会监督，将严肃财经纪律融入到社会治理体系。四是探索在财务支出规模较大的高校、医院和国有大中型企业配备财务总监，加强对财务监管工作的领导，将严肃财经纪律的要求从政府部门延伸到国有企事业单位以及其他社会经济组织，逐步挤压和堵塞权钱交易的“官商通道”，使严肃财经纪律的社会效应得到彰显，取得实效。