聚焦公车改革全面启动

背景材料：

聚焦公车改革全面启动

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话题嘉宾张明：西南财经大学财政税务学院教授，硕士研究生导师，主要研究和教授领域为国家预算、项目预算与管理最新实务、预算技术与理论运用等

潘铎印：山东省青岛市审计局办公室任职，时评写作爱好者，先后在《经济日报》、《中国审计报》及中直党建网、审计署网等媒体发表各类短评近200篇逾30万字

孙兴全：武汉大学经济与管理学院经济学系副教授，中国管理科学研究院特约研究员

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》，于2014年7月16日全文向社会公布。根据指导意见，公车改革的总体目标是力争2014年年底前基本完成中央和国家机关及其所属参照公务员法管理的事业单位公务用车制度改革，2015年年底前基本完成地方党政机关公务用车制度改革，用2至3年时间全面完成公务用车制度改革。指导意见规定了改革公务交通保障方式、合理确定党政机关公务交通补贴标准、妥善安置司勤人员、公开规范处置公务用车的具体办法。改革方案则是针对中央和国家机关公车改革的具体实施方案，明确了参改范围、人员范围和车辆范围；在取消一般公务用车后，对参改的司局级及以下工作人员适度发放公务交通补贴，自行选择公务出行方式，在北京市行政区域（城区）内公务出行不再报销公务交通费用。具体为：司局级每人每月1300元、处级每人每月800元、科级及以下每人每月500元。适时适度调整公务交通补贴标准。两个文件明确了公车改革时间表和路线图，全国范围公车改革的大幕正式开启。

自从1994年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于中央党政机关汽车配备和使用管理的规定》以来，中国公车改革已经走过二十年。地方上，广东1997年便已开始改革试点，随后浙江、江苏、北京、湖南等地加入试点。中共十八大后，中央高度重视公务用车制度改革，将此列为贯彻落实八项规定的重要任务之一，改革的“顶层设计”迅速推进。2013年11月印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》对公务用车制度改革的方向、原则、重点任务作出原则规定。2014年政府工作报告提出，“今年启动公务用车制度改革”。此次全面车改中则列出明确的时间表：中央和国家机关力争2014年底前完成，地方党政机关在2015年底前完成，用两到三年时间，完成包括事业单位、国企和国有金融企业的公车改革。此次车改为何备受瞩目？全面推进车改又有哪些效应可期？如何克服落实过程中可能出现的阻力困难？从根本上遏止“车轮上的腐败”还要在哪些方面跟进完善？本期监督沙龙聚焦公车改革全面启动，就如何推进落实此次车改方案做相关探讨解读。

全面车改，效应几何？

主持人：如何理解此次公车改革方案中的“全面”之义？与以往二十年车改相比，此次车改亮点和特点何在？

张明：与之前比，此次公车改革方案中的“全面”之义，主要是覆盖面广、措施到位、改革彻底。如改革机构范围包括各级党委、人大、政府、政协、审判、检察机关，各民主党派和工商联，参照公务员法管理的人民团体、群众团体、事业单位全部。事业单位、国有企业和国有金融企业按规范职务消费原则，对原符合车辆配备条件的岗位和人员，逐步按规定纳入改革。改革人员范围原则上包括中央和国家机关在编在岗司局级及以下人员，地方地厅级及以下人员；同时鼓励各级地方所属厅（局）正职及各级党政主要负责人参加车改，确因环境所限和工作需要的，允许以适当集中形式提供公务用车实物保障，但须严格规范管理并不得再领取公务交通补贴。改革具体措施统筹考虑了改革公务交通保障方式、合理确定公务交通补贴标准、妥善安置司勤人员、规范处置公务用车等系列问题。

与以往二十年车改相比，此次车改亮点和特点，一是机构全覆盖，如除各级党政机关外，各民主党派和工商联，参照公务员法管理的人民及群众团体，事业单位、国有企业和国有金融企业全部纳入。二是人员除省部级及以上领导外全包括。三是系统性强，不仅包括公务用车体制的各种全部要素，如公务交通补贴标准、司勤人员安置、公务车规范处置等，还包括未来公务用车市场化、公务交通人均货币化标准和现有公务车资产清理等深层次善后及其与市场衔接等问题，可以说是我国公务交通体制的一次比较全面深化的改革。四是市场化目标明确，体现了以习近平为中心的党中央突破“既得利益”藩篱，充分发挥市场配置效率的执政思想，以及政府购买服务和促进产业调整及结构优化的经济观念。五是措施到位、改革彻底，改革从公务交通体制、机构、人员、公务车及管理体系等要素的转变安置着手，一直延伸到未来的货币化、市场化公务交通购买机制建设等，一步到位地推进了我国建国以来的公务交通体制的市场化改革。六是市场化改革的启示性，目前我国公务和国企领域类似公务交通体制的供给制、配给制、特权制、终身制、垄断制等，是否也需要比照这种改革方式逐渐予以改革呢？

孙兴全：这次公车改革的主要特点：一是公务出行普遍采用市场化、货币化的手段；二是自上而下，中央率先改革，先行示范，地方也要根据中央改革的原则推进，“力争在2014年年底前基本完成中央和国家机关及其所属参照公务员法管理的事业单位公务用车制度改革，2015年年底前基本完成地方党政机关公务用车制度改革，用2至3年时间全面完成公务用车制度改革”，党政机关要改，国有企事业单位也要跟进；三是统一补贴标准，防范借公车改革变相发过高福利，避免单位之间、地区之间标准不一、苦乐不均，相互攀比，使改革具有公正性。

患者根据自身情况，设置用药计划、用药提醒方式，可以管理已设置好的用药计划；根据设定好的用药计划，到用药时间时，系统自动发出用药提醒；用完要后可进行签到，医院可根据患者签到情况给予适当奖励；用户可查看患者的历史用药种类、剂量等信息。

主持人：车改落实对遏止 “车轮上的腐败”、节约财政资金等有积极意义，此次全面推进车改还会有哪些积极的效应可期？请具体分析。

潘铎印：长期以来,公车产生的巨大开支造成公共资源极大浪费,损伤了党和政府的形象。当前,全国各地政府部门、国有企业及事业单位车辆配置范围过大、运行成本偏高、公车私用等问题日益突

出,社会对此反映强烈。在这样的背景下全面推进公车改革，是对民声民意的及时回应，对于树立党和政府的改革信用,提振群众对改革的信心,将起到积极作用。

张明：一是市场化改革方向更加坚定明确。此次车改充分展示本届政府坚持市场优化资源配置的基本做法，不仅限于一般商务领域，而且将其引入公务领域，从经济体制上解决了市场配置与政府配置的孰轻孰重问题。二是有利树立廉洁党风和厉行节约、反浪费的政风，并将产生长期效应和深远影响。三是对转变政府职能、推进党政机关后勤服务社会化将产生长期积极效应。四是在顺应民意、维护党和政府形象方面会产生良好效果和积极影响。五是拓展增加了政府购买服务，对调整经济结构、促进产业优化和现代服务业升级等，具有较长期积极效应及影响。六是在促进社会各方面对未来相关领域改革方案的思考，会产生积极的示向性影响。七是对彰显党中央“约束权力”、“调整既得利益”的执政方式及决心，有积极和良好的影响作用。八是对减少城市交通拥堵、节能减排、降低PM2.5或许也有一定的积极作用。

孙兴全：首先车改能节约财政资金，据测算，按广义口径（包括养人、购车、养车等费用的节省），如果这次能有效推行，大概可节省30%的经费。二是这次车改是对政府管理体制的一次突破，建立有限政府、利用社会化服务用市场化手段解决一部分政府问题，这次突破意义重大。三是对改革提供了新思路，这次改革具有“自我革命”的特点，首先对中央和国家机关“开刀”，其后逐步推广到地方，增强了改革的权威性、公信力，非常有利于消除改革阻力。

主持人：具体到这次车改方案，“副部级以下官员取消一般公务用车，普通公务出行将由公务人员自行选择社会化的方式，适度发放公务交通补贴；中央和国家机关补贴标准为司局级每人每月1300元、处级每人每月800元、科级及以下每人每月500元”这一具体规定备受关注，公车取消后对于这一货币补贴方案和标准您有何看法？

孙兴全：这样的标准具有相对公平的性质。一方面，“5813”制的补贴能够基本满足绝大部分公务人员公务出行的需要，根据国家统计局资料，我国人均交通费用约为200多元。另一方面增加了普通公务员的实际利益。原来的模式下，公车还是领导干部用得多，很多公车具有专车性质，普通公务员用得少，现在尽管领导比普通工作人员补贴高，相对而言，普通公务员的利益是增加了的。当然，这种按职务补贴的方式，还带有一定的身份租金色彩，领导干部并不一定比普通公务人员出行多。但是改革还得面对现实，追求绝对公平不切实际。

张明：根据党中央、国务院《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》，本次改革中的公务交通补贴标准确定有明确的两方面内容：一是经过反复研究测算综合考虑公务出行成本、经济发展水平、社会承受能力、辖区面积、自然地理环境、公务出行次数和距离、行政级别和实际承担的工作职务等因素，并根据交通成本等相关因素变化，适时适度调整补贴标准。二是以改革后公务交通补贴支出总额必须低于改革前公车运行支出总额，公务交通补贴仅保障城区或规定区域内基本公务出行需求，简化档次便于操作且各级间补贴差距不过大这项三原则为基础确定补贴标准。

从支出的预算标准控制技术讲，城区或规定区域基本公务出行月交通补贴，主要取决于一级岗位在城区或规定区域月基本公务出行的次数及次均交通支出，常态下这两因素基本稳定，其中还包括因部门及行业属性不同或季节原因导致不同月基本公务出行次数不同的处理，具体如电管的冬夏季用电高峰期、教育的高中考期、卫生的春秋发病期、水务水利和农业的汛旱期、交通的长假期、城管的假节日期等，这样或许更有标准控制力和公信力。

如何做实全面车改？

主持人：还有人认为，公车消费与政府提供的公共服务息息相关，在目前高压态势下，公车消费总支出当会减少，但公车消费与政府提供的公共服务息息相关，在取消一般公务用车的情况下如何避免“能不出门就不出门”的懒政怠政的情况出现、保证各级政府提供公共服务的效率？

张明：取消一般公务用车后，“能不出门就不出门”，更多通过电话指挥、遥控解决是肯定的，但是否属于懒政怠政则要具体分析认识。目前，保证各级政府公共服务及管理效率的机制已基本健全完善，我国服务型政府履职状况并不逊于发达国家，特别是在应急方面有过之而无不及。因为，一是近年来建立服务型政府、关注民生等观念已普遍建立，任何责任人对公众和社会问题基本不敢懈怠。即懒政怠政过不了领导这一关，这在国情条件下是非常有效的。二是习近平总书记及党中央的群众路线实践和反“四风”活动，使党风政风好转，公务行为和执政水平不断提高，特别是领导抓得紧，懒政怠政自然不会多。三是目前媒介及社会都非常关注政府的公共服务及管理活动，由此形成的监督也相应会减少懒政怠政出现。

孙兴全：要避免懒政怠政的情况出现，我还是建议车补用公务卡的形式，不拿现金，实际出行才在公务卡中开支。同时要借助政府网站公布车补公务卡支出情况，让公众能查到车补是如何花出去的，去了什么地方，办了什么事。不出行不支出，当月未用完的车补应收回。

潘铎印：面对一些官员可能发出“车补这么低，以后不出差了”的抱怨和牢骚，需要引起有关部门的重视甚至警惕。“车补这么低，以后不出差了”，其背后的深意应该是以后不出门办公事了，不下基层调研了，能不去就不去，能省则省，交通补贴省下来都是自己的。任何改革都不会一蹴而就，此轮车改要想收获预期效果，无疑需要各地拿出壮士断腕的勇气，充分运用执政智慧去力排各种杂音和障碍。公车改革不能没有量化标准，但其根本并不只出于费用的考量，而是重在权力约束和遏制腐败的机制变革。“经济账”要算，反腐倡廉的社会效应更需厘清，把权力用车关进科学管理的制度笼子，资源节约的经济效益也会相得益彰。

主持人：此次全面推进公车改革方案的落实，在您看来，还有哪些可预见的困难？如何防止改革当中的“上有政策、下有对策”：比如说对于某些官员可能拿到超标车补或者找企业借车开等“私车公用”的现象应如何监督？

孙兴全：统筹协调、政策配套。妥善处理公务用车制度改革涉及的各种利益关系，科学制定改革方案和配套政策，确保新旧制度平稳过渡、有机衔接。 新旧制度的平稳过渡，主要涉及司勤人员安置、原有公车处置、改革过渡时期公务出行的保障、消除改革阻力、下调原来改革试点的过高补贴、财力困难地区和单位的财政保障等多方面。人员安置问题是所有改革中难度较大的问题，建议以留用一部分、转岗一部分，退出一部分。人员安置有两个实际情况要考虑，一是司勤人员相当比例属于临时聘用人员，二是党政机关及其它国有单位本就普遍存在机构臃肿、人员较多的问题。这两个实际情况说明“退出”应是主要方式，如果原有司勤人员不退出，以前司勤人员完成的工作又社会化了，这实际上增加了政府资源耗用规模，造成更大的浪费。当然退出方式也要公平合理。至于其他问题也应充分权衡，用合理合法的方式加以解决。解决这一问题还是要提高政府行为的透明度，加强财政管理，严惩违规占用企业车辆的行为。超标拿车补，实为贪污，借用企业车辆，实为受贿，要追究责任。

张明：此次全面公车改革方案落实，可预见的困难主要来自相关要素转变产生的结果。一是公务车转变为基本公务交通补贴后，会出现“能不出门就不出门”现象，影响政府公共服务及管理效率；二是公务车司勤人员转变为其他公务员或分流可能会出现安置困难大，造成一些不和谐。三是公务车转变为经营性资产，可能会被贱卖，出现国有资产流失。对后两个问题党中央国务院已有明确规定，执行中易操作监督，基本不会有更多舞弊。但取消公务车后的公务实施执行效率，的确可能会出现主持人所提及的“上有政策、下有对策”等，降低改革效率，影响党和政府形象，同时造成相关政府支出增加。对此党中央国务院已有一些预计判断，如明确指出：一是公务交通补贴属改革性补贴，不是职工福利，主要保障普通公务出行需求，不包括上下班通勤和所在城市外的长途出差。二是各级审计机关对保留的一般公务用车和执法执勤用车配备使用、运行维护费用、取消的公务用车处置和交通补贴发放等，纳入日常和专项审计监督，并依法公开审计结果。三是各级纪检监察机关要加强监督检查，严肃查处违反车改规定的行为，及时公布处理结果。对主持人提出的某些官员可能拿到超标车补或借企业车开等“私车公用”等的监督，车补是国家财政拨款对车改公务员的个人补贴，其中涉及的管理者、经办人以及制度依据、账务凭证及记录等都比较系统而非单一。此条件下拿超标车补，尽管资金只能来源于部门或单位的自有收入，但在严格的预决算审查和相关账务审计中不可能完全隐瞒。而一些领导借企业车开则相对隐蔽(如同收受礼金)，同时会形成车改后的一种新型贿赂方式，这种现象通常只有相关企业负责人和相关财务人员知情。对这类现象的监督主要有两方面，一是加强领导履职和权力运用监督，严密关注领导权力范围的舞弊问题；二是发挥审计监督对相关企业的账务审计作用，严查贿赂的蛛丝马迹。

主持人：本轮车改由于是自上而下的推进有较高的权威性，其效果可期，但由于政府工作人员既是车改执行者、监督者、同时在一定程度上也是公车体制的既得利益者，如何保证车改长效、从根本上遏止“车轮上的腐败”还须更多的考量以及相关制度改革的配套推进。据此，谈谈您的看法。

张明：如何保证车改长效和从根本上遏止“车轮腐败”是有区别的两问题。保证车改长效主要是政府的公务交通补贴支出总量少于原公务车使用和维护费支出总量，以及公务出行效率提高。政府的公务交通补贴支出总量包括财政拨款的公务交通补贴和部门或单位收入用于公务交通补贴两部分。按现有车改规定，车改后财政拨款的公务交通补贴支出肯定少于原财政拨款的公务车使用和维护费支出，但可能会出现部门或单位将自有收入用于公务交通补贴，且部门或单位的公务交通补贴支出量可能会小于、等于或大于财政拨款减少量。要保证车改有效，必须是部门或单位收入安排的公务交通补贴支出小于财政拨款减少量。长期保证之就是车改长效。可见，今后的财政监督如人大的政府预决算审查、财政监督嵌入政府(部门)预算管理、审计的账务审查等，都应重点关注、核实部门预决算和账务记录中的公务交通补贴支出，否则车改长效保证真不好说。

车改通过取消一般公务用车，的确解决了以车为载体的“车轮腐败”问题。因为“车轮腐败”一是相关(含司勤)人员公车私用，一是公车燃修费舞弊。取消一般公车后，这些现象自然消失。公务出行转由公务交通补贴承担后，如果该补贴像其他生活补贴一样，按月划入个人银行卡，必然形成用“能不出门就不出门”或权力寻租等方式解决公务出行的状况。“车轮腐败”会转变为公务出行舞弊或公务出行不作为、公务出行执行不力、侵吞公务交通补贴等行为。那时，社会或媒介关注的或许就是“公车私用”变异的“公务交通补贴个人化消费”问题。因此，一是要深入研究公务交通补贴支付的具体方式，真正体现公务交通补贴不是福利补助的性质；二是更多的引入相关制度改革，如强化服务型政府建设、加强政府及部门社会服务管理绩效评估等配套推进；三是加强公务交通补贴财政监管制度，特别是人大、财政、审计等的专项监督，以及对部门预决算、预算执行等监督制度的健全落实。■