对政府土地出让金管理工作的思考

●倪 武

对政府土地出让金管理工作的思考

●倪 武

近期，财政部驻安徽专员办在对安徽省X市所属XX区开展财政税收会计政策执行情况检查时发现，为招商引资，基层政府变相返还土地出让金现象突出，造成地方政府财力流失，扰乱市场经济秩序，亟待规范和完善。

一、土地出让金使用管理中存在的主要问题

具体包括五方面：一是土地出让金返还率高。2012-2013年，该园区土地出让金返还金额占土地出让成交总价的87.33%。二是土地出让金返还名目多。其中以企业基础设施建设费的名目向全部缴纳土地出让金的企业返还，占全部返还金额的87.29%。此外，还有以企业技改升级补助资金、以高技术产业化资金等名目进行返还。三是土地出让金返还实行“一企一策”。招商企业虽然按土地招拍挂价格全额支付土地出让金，但实际取得土地出让价格根据企业规模、投资额等不同情况在投资协议中早已确定，差价部分由地方政府进行返还。四是土地出让保证金缴纳方式多。投资协议签订后，招商企业一般先向园区缴纳一定金额的土地保证金，既有按土地招拍挂价格缴纳的，也有按投资协议约定价缴纳的，甚至还有不缴纳的。

二、土地出让金返还的主要原因

一是虚增财政收支。一方面企业通过缴纳土地出让金增加政府性基金预算收入，另一方面政府以征地和拆迁补偿支出等名义补助基层政府财政部门，再以各种名义变相返还给企业，造成财政收支数据不实。二是有损土地交易公平。园区土地虽经招拍挂出让，但企业取得土地的实际成本是按投资协议确定的价格，实质是设置条件的定向招商，使土地招拍挂失去了应有的作用。三是加重地方政府财政负担。由于园区开发、基础设施及配套设施建设需要政府先期巨大的投入，而资金主要通过融资平台借款，归还主要来源于土地出让金的收益，但土地出让收益又基本都返还给企业，政府往往是赔本赚吆喝，不少基层政府因此背上了沉重的债务包袱，财政潜在风险大。四是加大银行放贷风险。招商企业通常以公开招拍挂的土地使用权向银行抵押借款，一旦发生违约，进一步加大银行借款风险，进而引发金融风险。五是为权力寻租提供空间。由于土地出让的决策过程不透明，出让权和地价确定权往往多集中在个别领导手中，投资者为了取得低地价，千方百计拉拢决策者，投其所好，近年来在土地出让问题上的腐败案件屡见不鲜，也成为滋生腐败的温床。

三、完善土地出让金管理的建议

一是严格实行“先收储、再建设，后出让”的土地招拍挂制度。在土地未公开出让前，各级园区一律不得允许企业在土地上“先建设、再出让”行为的发生。

二是县市级政府每月公开土地出让金收支情况，细化到具体企业，接受社会监督。土地招拍挂出让后，政府财政部门和国土资源部门应及时将土地出让金收缴入库，同时严格按照新修订的《中华人民共和国预算法》及其实施细则的规定支出，除了接受同级人大、审计监督外，还需向社会定期公开，接受监督。

三是人大机关加强对土地出让行为监督，严肃惩处违规行为。在招标、拍卖与挂牌交易土地的流程中，从宗地价格的评估到开发商资质的审查以及后期的评标开标均应设立监察机制。人大机关要加强对政府土地出让行为的监督，对每宗低于评估价出让的土地要求政府说明理由，登记备案；对圈而不用土地行为的，尤其是要加强对出让程序、地价确定以及实施优惠措施的监督。要严格按照法律法规该收回的收回，该督促开工的，促其早日开工；对低价取得土地使用权转手高价转让或利用土地抵押骗取国有资产的要依法严肃查处。

四是对企业招商引资的奖励和补助政策由政府招商部门统一向社会公开。在招商引资中，政府给予企业的奖励和补助政策应符合国家法律法规、产业政策和区域优惠政策，改暗贴为统一明补，兑现招商政策时，由政府招商部门审核发放，定期向社会公开，接受社会监督。

（作者单位：财政部驻安徽专员办）