中国事权与支出责任划分探析

●秦 强

改革开放以来，发展经济一直被视为解决社会各个领域问题的关键，而地方政府恰恰是中央各项政策的最终执行者，同时，也是政府主导型市场经济体制下经济资源配置的主导者。因此，赋予地方财权成为激励地方政府发展经济的重要手段。

回顾中国历次财政体制的改革或调整，从1980年实行的“划分收支，分级包干”体制到1994年分税制财政体制，主要是围绕着财权划分以及财力保障来展开。然而，事权划分不清晰也导致支出责任被层层下放，越基层的政府财政收支平衡的压力越大。当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，经济发展阶段的变化对政府职能提出新的要求，随着城市化的快速发展和人们生活水平的不断提高，对民生类公共服务的需求也提出更高的要求。要适应这种形势的变化，需要从财政体制入手，通过厘清政府间的事权和支出责任，让基层政府拥有更强的财政能力和财政自主性，从而能够更好地服务于百姓。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将“深化财税体制改革”单独作为一部分进行阐述，同时提出建立事权和支出责任相适应的财政管理体制的改革目标。在多级政府体系下，通过合理地划分事权，使地方政府拥有更大的政策空间，能够因地制宜地匹配地方百姓的公共需求。通过合理界定各级政府支出责任，搞清楚“谁出钱”和“谁花钱”的关系，才能进一步划分财政收入，并通过转移支付等手段调节上下级间的财力余缺，弥补地方政府履行事权存在的财力缺口。

一、事权与支出责任的内涵和划分原则

与西方联邦制国家不同，我国政治和行政权力高度向上集中，上下级政府间的关系是委托——代理关系，或者说是自上而下的授权，越是低层次的政府，所获得的授权越小。这种体制主要表现为人事权、立法权和行政审批权等权力高度集中，越高级次政府的话语权越大，更便于其通过出台政策将划分不清晰或存在重叠的事权向下转移。同时，上级所出台的政策往往在明确地方职责的同时，没有涉及财力保障，延续了计划经济体制下上级“领导”下级的管理体制。

（一）事权划分的原则

事权可以界定为一级政府在管理公共事务和提供公共服务中享有的权力，具体来说可以包括公共事务和服务供给执行权等。当然，政府间分权最理想的结果是事权的归属完全统一划分，至少决策权与执行权是一致的。但在我国，决策权与执行权相分离的现象是比较普遍的，如各省市调整食品药品监管事权过程中，该事权划分的政策文件一般是由省级主管部门出台（即决策权），具体的各项监督检查事权（即执行权）则由省级、市级、县级和乡镇食品药品监督机构分别承担。基于中国的现实情况，公共事务决策权的划分应遵循四个原则：一是行政管辖与公共服务受益范围相统一的原则。政府所出台的政策是由其及以下各级政府执行的，所提供的公共服务的主要受益者应仅限于辖区范围内的企业和居民，若公共服务受益范围超出行政管辖范围，则会打击地方政府积极性，反之，则会造成辖区内公共服务供给的不均衡。二是信息充分和对称原则，即公共事务或公共服务的需求信息获取的效率。三是适应性原则，即经济发展和稳定职能的决策权应归中央政府，收入分配职能则应由中央和省级政府共享。执行权的划分应遵循信息充分和对称原则，如中央出台的“家电下乡”政策，应由基层政府来执行。四是政治和经济市场统一的原则，既要保证中央对地方公权的有效约束，也要确保全国性市场的统一。

（二）支出责任划分的原则

支出责任则是指一级政府在管理公共事务和提供公共服务中所应承担财力支出的义务，政府间支出责任的分配应根据政府财政职能的划分为依据。应遵循三个原则：一是适应性原则，即经济发展和稳定职能应主要由中央政府负责，收入稳定职能则主要由中央和省级政府负责；二是外部性原则。各项公共服务的提供，应该由控制着服务提供的效益与成本内部化的最小地理区域的辖区来进行。然而，地方政府提供公共服务往往会产生外部性，这时应该以评估外部性大小为依据来划分政府支出责任；三是激励相容机制。上下级政府间存在责任委托关系时，通过转移支付制度的设计激励代理方在履行相关责任时能够实现委托方的意图。

二、我国政府间事权和支出责任问题的分析

（一）地方政府事权自主程度不高

目前，我国政府间事权划分的现实情况是：决策权和监督权向上集中，执行权层层下放。决策权主要集中在中央和省级政府，省级以下各级政府更像执行者的角色，中央政府所出台的政策往往“全”而“广”，不但涵盖了中央应承担的职能，也涉及地方各级政府所应承担的公共事务。同时，由于政策的执行情况往往被作为衡量地方“政绩”的重要指标之一，使得地方政府不得不疲于落实上级下达的各项政策，以及应付上级组织的各种检查，大大挤占了地方政府的行政空间和财政空间。此外，由中央出台的“一刀切”式的政策安排难以兼顾地区发展不平衡的实际情况，并不完全适用于地方性公共服务，这种政策“错位”安排也会大大削弱地方财政资金的使用效益。

（二）纵向政府间支出责任划分和执行的问题

目前，我国中央与省级政府间的支出责任的法律依据是国务院于1993年颁布的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称《决定》），规定中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。这一划分事实上仅明确了国防、外交和机关运转经费支出责任的归属，绝大多数的支出责任是由中央与地方共同承担的，如经济发展、文化、卫生、教育、支农等。但事实上，分税制体制在执行过程中，地方政府却承担了国防和外交事务支出责任的大部分责任。以2012年中央和地方财政支出决算数为例，地方国防决算支出为210.54 亿元，其中中央对地方转移支付安排24.64 亿元，即地方约安排了185.9 亿元的国防支出；地方外交决算支出为1.44 亿元。同时，由于各项事业发展的政策主导权在中央政府，地方政府往往只是政策的执行者，甚至没有政策执行的灵活裁量权，造成交叉重叠的支出责任难以合理而准确地界定，它们或是不合理地下放至地方政府，或是通过专项转移支付的方式安排，大大加重了基层政府的财政负担和行政运转负担。此外，随着政府职能的调整和丰富，如社会保障和保障房建设，这些新增公共事务的支出责任也最终主要落到地方政府。

（三）政府间财政体制与行政管理体制不统一

西方联邦制国家的行政管理体制与财政体制基本是统一的，即行政机构对哪级政府负责，则由哪级政府拨款，且其本级政府所设立的行政机构一般只对本级政府负责，并不受上级部门的管制。然而，我国省及以下各级政府的职能部门不但要对本级政府负责，还要接受上级相关部门的业务指导、检查和监督，甚至上级部门也能够通过出台部门政策将其事权向下级委托。同时，还有部分机构采取垂直管理（如海事、武警等）或双重领导制，这些部门既为地方的经济和社会的稳定和发展做出了贡献，又承担了上级政府的职能。现行的财政体制下，这两类部门的人员和公用经费开支是由其主管部门负责统一划拨，项目经费则由主管部门和机构所在地政府共同负担。由于两类部门所承担之责任的归属难以合理地界定和准确划分，且各级政府部门的预算也并未联网，在编制部门预算时，很容易造成多头申报经费的问题，因此，这两类部门项目经费支出责任的划分也值得进一步研究细化。

（四）横向政府间的责任划分仍然缺位

分税制财政体制下，地方政府间为获得流动性税源而形成竞争关系，各方在配置本地区公共资源时，都尽量将其外溢性控制在最小的范围内，造成省域间、地区间交界地带经济发展严重滞后于各省、各地区的经济中心带。

三、改革现有事权与支出责任划分的几点建议

（一）合理划分政府间的事权

事权划分的重点在于决策权的划分，决策权又可进一步细分为“决定做什么事”、“如何去做”、“如何分工”等权力。我国是单一制国家，在划分政府间事权时，需要考虑在赋予地方政府一定自主权力的同时，还需要保证中央政府对地方政府的公权形成有效的约束。考虑到政治体制的因素，我国不可能在短时间内由“自上而下”的权力分配体系变革为完全的“自下而上”的权力运行机制，因此，必须保证中央的高度权威，以及保持政治相对的统一，“决定做什么事”以及“如何分工”的决策权应主要集中于中央。同时，地方政府配置财政资源拥有“信息优势”，他们更了解地方百姓的公共需求结构和需求排序情况，因此，也应赋予地方“如何去做”的决策权。

（二）明晰政府间的支出责任

在我国，如果单纯考虑将决策权的归属作为划分支出责任的依据，显然不符合中国的实际情况，单纯考虑执行权的归属来划分支出责任又会重蹈覆辙。因此，就中国现行体制而言，不能够照搬西方联邦制国家“谁决策，谁执行，谁支出”的模式。应根据公共事务的受益范围与政府行政管辖范围相统一的原则，细化政府间的支出责任。支出责任重叠的领域是难点，高级次的政府应承担其辖区内重叠公共事务的均等支出和均衡发展的责任，前者是指不区分辖区内地区发展的差异，按照统一的标准分配财政资源；后者是指根据辖区内地区发展的差异状况，有区别地分配财政资源。

（三）协调好政府间的财政体制与行政管理体制

我国“条块化”管理模式是单一制政体的产物，在此体制基础上要协调好财政体制与行政管理体制，可以从四个方面着手：一是继续坚持“大部制”的改革，将职能相似或有较大重叠的部门合并，尽量减少同一公共事务“政出多门”的问题，同时也降低基层政府对上负责的行政成本；二是加快“省直管县”的行政体制改革，实现行政管理层级扁平化有利于提高政府间信息传导的效率，降低基层政府的行政成本；三是合理划分垂直管理部门和双重领导部门的支出责任，对地方而言具有外部性、属于跨地区协调事务以及部门的行政运转开支应由主管部门所在层级政府负责，基层政府主要负担地方性公共事务的支出成本；四是建立政府间部门预算的信息化和网络化建设，“条块化”的管理体制决定了相当一部分财政资源要么是通过政府职能部门“自上而下”安排的，要么是用于执行上级部门出台的各种政策，将各级政府部门预算实现联网，有利于提高人大、财政、审计和上级部门跟踪项目的缘起，从而查实项目资金配置的合理性和可靠性，减少项目重复申报经费和夸大项目预算的问题。■