构建稳定与均衡的政府间财政关系

●江 庆

1949年以来，中国政府间财政关系进行了多次改革，但是始终没找到一个合适的政府间财政关系模式，直到1994年实行分税制改革，改变了之前收支分权化的财政包干制，政府间财政关系的整体框架才逐渐稳定下来。但是在目前表面稳定的框架下隐含着诸多冲突和不稳定因素，如地方政府土地财政依赖、债务风险、基本公共服务非均等化等，这些问题严重制约着我国经济社会发展。党的十八届三中全会对全面深化我国财税体制改革做了专门论述，可以说改革我国政府间财政关系是中国政府当前和未来全面深化经济体制改革的突破口。基于此，本文对过去我国政府间财政关系几种模式进行总结，分析现行模式的内在逻辑，并提出几点改革建议。

一、中央与地方政府间财政关系的几种模式

政府间财政关系主要涉及三个方面：一是中央与地方的收入如何划分；二是中央与地方的支出责任如何分配；三是转移支付制度。从中央与地方收入与支出的集权与分权这两个维度，可以将政府间财政关系划分为四个模式。

第一种是“收入集权，支出集权”模式。这种“双集权”模式下，财政收入绝大部分由中央掌控，支出也主要由中央政府负责，地方的收入由中央政府来划拨，地方的支出基本上由中央来核定。这种模式的优点是可以在短期内集中大量的收入用于重点支出，一般适合一个国家在战争等非常时期采用，缺点是不利于调动地方的积极性以发展经济。例如，我国1949—1952年间基本采取就是这个模式，随后的1953—1978年也基本采取这种模式，不过其中经过数次改革，集权的程度有所降低。

第二种是“收入集权，支出分权”模式。该模式下，中央掌握主要收入，但是其中很多收入交由地方政府支出；中央的自有收入大于其自身支出，地方则相反，因此需要中央自上而下的转移支付来满足自身支出需求。该模式下中央与地方纵向财政关系是不平衡的，该模式的优点是中央政府可以有较强的宏观调控能力和收入再分配能力，能够有效地控制地方；也可以有效调动地方积极性和提高支出效率。由于地方政府需要中央的转移支付才能满足自身支出需求，但当中央政府面临多个地方政府时，转移支付制度的设计就显得尤为重要，制度设计不好往往会带来很大的负面作用。1994年后分税制体制正是该种模式，也是目前世界上的主流模式。

第三种是“收入分权，支出集权”模式。该模式下，中央政府的自主收入较少，收入不能满足自主需求；相反，地方的自主收入较多，支出较少，中央需要地方自下而上的转移支付才能满足自身需求。这种模式不常见，1985—1993年我国的财政包干制时，尽管中央政府的也需要地方政府上解收入才能满足自身需求，但是中央支出占整个国家支出的比重还是不高，因此支出上还是分权。该模式的缺点是不利于地方发挥积极性，因为地方政府的收入不能自主支配，必须大部分上解给中央。

第四种是“收入分权，支出分权”模式。这种“双分权”模式下，中央只掌握小部分收入，地方掌握大部分收入，税收收入的大部分也由地方支出，有时候中央还需要地方上解收入才能满足其自身支出，这个时候中央与地方纵向财政是逆向的不平衡。这种模式的优点是可以有力地调动地方发展经济的积极性，缺点是中央的宏观调控能力较弱，不利于宏观经济的稳定，不利于平衡地区间差距。1978—1993年我国实行的“财政包干制”基本上属于这种“双分权”模式。

二、实行“收入集权，支出分权”模式的内在逻辑

我国政府间财政关系模式曾经从“收入集权，支出集权”的双集权模式过渡到“收入分权，支出分权”的双分权模式，1994年分税制改革后，又调整为“收入集权，支出分权”模式。这种模式是市场经济国家通用模式，但是不同国家的集权和分权的程度各不相同，各级政府间财政关系的具体安排上也存在较大差异，但是该模式共同特点都是中央政府自主收入大于自身支出需求，而地方政府的自主收入不能满足自身需求，从而需要中央政府自上而下的转移支付来满足支出需要。作为市场经济国家政府间财政关系的主流模式，这种模式具有经济和政治上内在逻辑。

（一）中央与地方政府有着不同的比较优势

分权的标准理论认为支出责任和税收划分应该分权化，每一级政府都应该为自己的支出筹集资金，但是现实中世界上还没有哪个国家政府间财政收支是这样安排的，在所有国家里支出责任一般都比税收更为分权，资金都是通过中央政府的转移支付转移给地方政府。出现这种偏差原因在于：中央政府和地方政府有着不同的比较优势，中央政府在收入筹集、收入分配、宏观经济稳定、监管政府间竞争从而避免免费搭车者上有比较优势，而地方政府的优势可以根据不同辖区内人们的偏好更有效率地提供地方公共产品。

中央政府在收入分配和宏观经济稳定上具有优势，因此，划分税收收入时涉及宏观经济稳定和收入再分配的税种应该安排给中央政府，如一些对流动性较强的税基征收的税种、税基分配极为不均的税种就适合作为中央税。如增值税、消费税、资本收益税、公司所得税就比较适合中央税，而像一些税基不容易流动的税种比较适合作为地方税。如财产税、土地税等比较适合地方税，因此如果按照这种比较利益进行收入和支出划分，一般中央都掌握了大量的税收，由于适合地方税种相对较少，地方税收入就相对较少。在支出上，财政分权标准理论都认为除国防、外交等全国性公共产品应由中央支出外，其他地方性公共产品由地方提供效率会更高，这样结果就会导致一国纵向财政不平衡。

（二）政治逻辑

布坎南认为，“财政学作为一门科学，处于严格意义上的经济学与政治学的分界线上，是政治的经济学”。财政是连接政治和经济的桥梁和纽带,政治和经济相互作用，相互决定，互为因果；从长期来看，经济对政治起着决定性作用，但是短期内，政治往往对经济制度起着决定性作用，并通过财政反映出来，因此一个国家政府间财政关系具体实行模式既有经济原因，也有政治逻辑。笔者认为，一直以来中国政治上中央集权制度必然要求财政上的集权，只有这样才能维持中央政府权威性，使中央政府拥有强有力的宏观调控能力，有效地控制地方政府，避免地方政府的离心化倾向。尽管从纯经济逻辑上看，目前这种收入集权未必一定能带来经济效率提高（原因在于转移支付如果负面效应大，就会抵消收入集权带来的正面效应），但是如果考虑到政治因素，这种收入集权模式具有其内在合理性。

因此，像美国这样有着深厚自治传统的联邦制国家为了有效控制地方政府，也采取收入相对集权模式，并通过有条件转移支付约束地方政府和部门，更何况中国这样有着两千多年中央集权制传统的国家。1994年我国分税制改革的直接原因就是因为中央财政收入占国家财政收入比重太小，中央政府的宏观调控能力几乎降到建国以来最低点，中央政府的权威受到极大的挑战。对于一个多民族大国，维护国家的统一和稳定历来是任何执政者的首要任务，这也就不难理解我国重新实行这种收入集权模式的原因。

三、构建均衡与稳定政府间财政关系的几点建议

实行“收入集权、支出分权”的政府间财政关系模式，其结果必然会导致纵向财政不平衡，而对于我国地区经济差距过大的国家还存在严重横向财政不均衡现象。当今世界各国的实践也表明，纵向财政不平衡几乎是世界上每个国家都普遍存在的现象。问题不在于纵向财政失衡本身，而在于有一种事后矫正机制能够弥补地方政府的财政缺口。在当前“收入集权，支出分权”的政府间财政关系模式下，需要通过转移支付来构建起一种均衡与稳定的政府间财政关系模式，以矫正首次分配的不平衡，“建立事权与支出责任相适应的制度”，为此，笔者认为要从以下几个方面进行改革。

（一）构建以基层政府为平台的财政支出体制

在支出划分上，现有的经济学理论对不同级别政府间财政的支出责任只提供了有限的原则性指导，从公共产品的角度来看，公共产品的提供应该由其受益者来提供，如果是全国性公共产品，那么就应该由中央政府提供，如国防、外交等；如果是纯地方性公共产品，则应该由地方政府来提供，如路灯。问题是在现实生活中，很多公共产品介于全国性公共产品和地方性公共产品之间，无法明确界定这类公共产品的受益范围。它们属于混合型公共产品，而混合公共产品具有受益地区不明确、存在外部性等特点，因此很难进行支出责任的划分，对这类公共产品往往需要不同政府之间进行协调和合作。

前面已经分析了分税制改革后由于中央政府在收入上进行了集权，而集中的收入大部分来自于省以下的政府，但在支出格局上基本维持不变，这样导致基层财政支出压力巨大。目前我国基层财政基本公共服务负担过重，我国基层政府承担着教育与卫生支出的3/4，社会保障支出的1/2。即使在西方发达国家这些基本公共服务也多由联邦和州政府承担，以教育为例，除美国和英国以外，发达国家的教育基本上由上级政府提供。现阶段我国不宜以美英两国为样本，将教育特别是基础教育的支出责任完全下划给基层政府，原因在于：我国各地区经济发展严重不平衡，如果由地方政府提供，各地区所产生的差别太大，目前由于教育的差别所造成不同人的机会不均等现象已经非常严重，这不仅拷问了社会的良心道德底线，而且已经背离了社会主义的本质，也与目前中央提倡的实现中国梦相去甚远。

目前我国政府间支出责任划分的改革主要需要解决的两个问题：一是解决基层财政支出刚性压力；二是实现全国各地区基本公共服务的均等化。这两者是相互关联的，正是由于基层财政有着大量刚性支出压力，部分地区甚至连政府正常运转都困难，地区间基本公共服务均等化也就难以实现。

下一步改革应该将基本公共服务的支出责任上划给中央政府承担，以避免各地区差别太大，具体途径可以由国家统一制定一揽子基本公共服务的最低标准，然后根据这个标准对各地财政收入能力进行衡量，由中央通过一般性转移支付给有缺口的地方政府拨款。

（二）政府间收入划分

目前我国政府间收入划分上主要存在以下几个问题：

一是在收入划分上没有完全考虑税种的特性，像增值税、个人所得税、企业所得税及资源税等税基流动性较强、地区间分布不均衡的税种目前还是作为中央与地方共享收入，不是作为中央收入。

二是由于我国实行的是以流转税为主体的税制结构，而且流转税中增值税、消费税、关税实行生产地（进口地）课税而不是消费地课税办法，营业税一部分税目也是对劳务提供者课税。由于流转税具有可转嫁性，造成纳税人和负税人往往不一致，结果是我国发达地区与落后地区、城市和农村的税源与税负的不对等。

三是省以下收入划分各式各样，不尽一致。省以下税种划分方面，行政级别高的政府税种相对较好，如多数省份将主要行业或支柱产业税收收入划归省级，市县不参与分享。划归地市或县市固定收入的税种比较多，但收入规模较小。如目前划归地市或县市固定收入税种主要有资源税、城建税、房产税、车船使用和牌照税、耕地占用税、印花税、契税、土地增值税等。总体而言，我国基层政府没有形成稳定的可预期的地方税主体收入。

厦门大学杨斌教授认为，政府间收入划分要兼顾宏观调控、效率和公平三原则。

首先，对于税基流动性强的、多环节课征、无法确定其归宿的税种，以及需要在全国范围内课征，税基分布不均衡的税收应作为中央税，包括增值税、关税、消费税、部分行业的营业税。因此，未来应将目前我国增值税分享制度取消，将其全部化为中央税，将资源税作为中央税。

其次，能够与地方提供公共产品明确对应的税种可作为地方税，将物业税等税基不易流动的税收作为地方税。地方税体系要依照地方社会经济发展程度不同分别制定，不能不分差别全国整齐划分，由中央征收全国统一的企业所得税、个人所得税，地方也可根据提供地方公共产品的需要征收地方企业所得税、个人所得税，但要建立税款课征与使用对应机制。

再次，政府间税收划分应有利于消除我国政府间财政不均衡性。

（三）构建公共服务均等化为目标的转移支付制度

分税制改革以来我国实行转移支付制度，尽管在绝对量上有助于缓解基层财政困难，但是却没有缩小县级财政之间的不平衡。不仅如此，现行转移支付制度在矫正基层政府纵向财政失衡的作用有限，未来我们国家的转移支付制度应该逐步调整以便扭转地区间财力差距扩大的趋势，矫正地方政府纵向财政失衡现象，逐步实现各地区基本公共服务能力均等化。

首先，要清理、整合、缩减专项转移支付。专项转移支付本身应该定位在用于特定目的支出，这种支出项目应该是具有很大的外部性，需要中央通过专项拨款来校正其外部效应。对于纯地方性公共产品，应主要由地方政府负责提供，中央不应当安排专项拨款，中央专项转移支付应该主要针对跨区域的和全国性公共产品；取消现有专款中名不符实和过时的项目，归并重复交叉的项目，并逐步减少专项转移支付规模。

其次，要逐步取消两税返还制度。两税返还是为了顺利推行分税制改革的产物，时至今日已经实行了20年，这种维持既得利益的制度已经被理论和实践证明加剧了地区间的财政不平衡，不能再长期实行下去了。未来一方面应该将增值税收入全部划归中央收入，另一方面逐步取消税收返还制度，取而代之的是通过一般性转移支付来弥补地方财政收入能力与支出需求的缺口。

最后，要完善一般性转移支付分配方法，扩大一般性转移支付规模.2013年我国一般性转移支付占全部转移支付仅为56.7%，笔者认为这个比例过低，应该提高到七成以上，从而使一般性转移支付成为整个转移支付的主体。■