基于法律视角的英国公共企业发展研究*

潘立春

（华东政法大学外语学院，上海 201620）

基于法律视角的英国公共企业发展研究*

潘立春

（华东政法大学外语学院，上海 201620）

英国的公共企业经历了国有化阶段，也经历了将民营资本引入公共企业的阶段，在这两个阶段的发展中，一直有着充足的法律制度做保障。这一点值得我国借鉴。

公共企业；法律；发展

公共企业是指一种由政府全部或部分拥有所有权，并由政府控制或管理的商业组织形式。公共企业总的来讲具有如下特征：由国家进行控制，国家通过公共企业实施其经济政策和经济计划；承担公用责任，以合理的价格向公众提供公共服务和公共物品，并向公众提供就业机会；多处于垄断性地位，水、电力、燃气、电信、交通等行业都属于公共企业领域。

一 英国公共企业第一个阶段的发展

英国的公共企业产生于20世纪初，在30－40年代迅速发展起来。30年代的经济大萧条使人们相信国家干预经济的重要性，因此公共企业应运而生，其目的是为了纠正市场失灵，实施集中的、长期的经济计划。

英国于1945－1950期间开展对公共企业的立法活动。英国不是对所有公共企业统一立法，而是对专门领域专门立法。1946年颁布了《英格兰银行法案》、《煤炭行业法案》、《民用航空法案》等；1947年颁布了《交通法案》、《电力法案》、《城镇及乡村规划法案》、《棉花集中采购法案》等；1948年颁布了《天然气法案》、《海外资源开发法案》等；1949年颁布了《钢铁法案》、《航空企业法案》等。以《电力法案》为例，1947年的《电力法案》完成了电力供应的国有化运动。这项运动开始于1926年，当时成立了中央电力局用以建设和控制全国范围内的互联发电站。1947年的《电力法案》则使供电权及配电权归国家所有，并建立了一个统一的公共管理系统。英国电力局（前身是中央电力局）负责发电及统筹控制，下属的14个地方电力局则负责电力配送。

（一）公共企业的特征

英国的公共企业着重强调非营利性，以服务公众为目的，对此，成文法和宪章上有明确的规定。以1947年的《交通法案》为例，“其职责就是提供高效、充足、经济、安全的国内公共交通及港口设施，要采取必要的措施以保证向公众及工农商业提供最为高效、便利的服务。”公共企业的非营利性并非是指不可以盈利，而是不以盈利为目的，这是公共企业与民营企业的主要区别。为防止公共企业追逐盈利，法律规定：企业的盈余既不能作为红利发放给股东，也不能由委员会（类似私有企业的董事那样）自由决定支配使用，还不能转去财政部用以抵税。企业盈余只能投入企业生产，降低公共产品的价格，提供更好的公共服务，改善员工的工作环境以及给员工适度加薪。

除非营利性外，英国的公共企业也具有管理上的自由和财政上的独立两个特征。管理上的自由体现在议会不得干预公用企业总体方针政策以外的管理，但我们不能就此认为英国的公共企业不受行政权力的干预，因为公共企业在一定程度上要受到部长的控制，而部长要对议会汇报其职责的履行情况。财政上的独立体现在尽管公共企业财政运作的某些方面会在一定程度上受到财政部的干预（公共企业可以发放债券，但需财政部的担保），尽管常常要依靠公共基金来融资，尽管有时需要国会下拨年度补助金以弥补开支，但公共企业的财政总体不纳入国家预算。

（二）公共企业的法律地位

英国大法官丹宁（Lord Justice Denning）在Tam lin V. Hannaford一案中这样陈述：公共企业不归王室所有，不具有王室特权或王室豁免权。其员工不是国家公务人员，其财产也不是王室财产。公共企业同民营企业和自然人一样，受现行法律制约。公用企业是一个公共部门，其目的就是服务于公众，但它不是政府部门，其权力也不是政府职权。

各公共企业法案中明确规定公共企业要受到部长及议会的制约，具体如下：首先，英国的公共企业都要受到相关领域部长的制约。以1949的《航空企业法案》为例，立法中表明：“部长，在与任一一家航空企业磋商后，都可以就企业的运作及业绩方面给出一个总的指导意见，这些指导意见主要是出于对国家利益的考虑，各航空企业必须按照此指导意见来执行。”英国燃料与电力部长也须对国家煤炭局、国家电力局、国家燃气局出具类似的总的指导意见；交通部长、供应部长等都被赋予此权利。这种部长对公共企业的权力制约形式是当时英国公共企业立法的标准模式。除了上述所说部长对公共企业有权出具方针和总的指导意见外，在涉及公共企业的重大问题时，部长拥有特别权利。如《煤炭行业法案》、《电力法案》规定，国家煤炭局、英国电力局在涉及重组计划或投入大批资金计划时，需得到部长的批准后方可执行，且在执行中的每个阶段都需要部长的许可。在其他公共企业法案中，如《交通法案》等也有类似规定。其次，英国的公共企业也要受到议会的制约。公共企业在日常管理上免于议会的质询，但这不意味着公共企业完全脱离议会的监管。1947年12月4日，英国下议院领袖赫伯特·莫里森在议会发言中说，“公共企业一定程度上的自治权对其商事行为的效率是至关重要的，但议会也应具有一定程度的监督权力，各相关领域的部长应议会的要求要向议会汇报两方面情况，一是对其所负责的公共企业履行了哪些职责，二是法律上赋予其权力去做，而其没做的事情有哪些”。每年，部长都要向议会提交其所负责公共企业的年度报告及财务报告，议会就此展开辩论。议会虽然不能每年对每个公共企业逐一辩论，但每年会选3、4个值得特别关注的产业在议会进行重点辩论。议会辩论的目的是讨论该公共企业的总体方针政策有无偏差以及其管理的效率与效益是否适宜。尽管议会的制约有时达不到令人满意的效果，但议会辩论在形成公共企业总体方针政策方面是绝对有效的。总之，英国的公共企业在享有商事行为自治权的同时，也要受到部长及议会的制约，从而确保国家利益的实现。

二 英国公共企业第二个阶段的发展

英国国有化公共企业的步伐在二十世纪七十年代骤然放缓，当时整个国家经济低迷。到1979年撒切尔夫人执政时，她预见到了将民营资本引入到这些公共企业将不但会解决政府的资金紧张问题，还能极大提高社会效率，加之彼时英国经济改革的环境已经成熟，由此撒切尔政府改变了国有化战略，开始了将民营资本引入到公共企业的改革。

将民营资本引入到公共企业的改革主要分为两个阶段进行。第一个阶段是从1979年到1984年的早期，在还没有正式的民营化方案出台的情况下，也没有任何经验可循的情况下，政府开始将公共企业的股份出售给个人。这一阶段英国没有对大型公共企业实行民营化改革，改革的手段是温和推进的，是摸索进行的。随后英国启动了公共支出白皮书计划，第二个阶段随之开始。根据公共支出白皮书计划，英国每年要将二十亿国有资产出售，政府在这一阶段开始了广泛的将民营资本引入到大型公共企业的改革。尤其当成功出售英国电信公司后，将民营资本引入到公共企业的改革大举展开。英国的民营化改革是成功的，其通过资产转移这一主要方式践行的民营化道路是许多国家借鉴的榜样，但英国的教育、医疗、社保这三项基础的公共物品还是由政府来提供的。

（一）将民营资本引入到公共企业的途径

英国的主要做法是以向公众出售公共企业股份的方式实现民营资本的介入。英国政府在向公众出售股票的基础上，以竞争性招标的形式把电信公司、天然气公司、自来水管理局、电力局等公共企业出售给民营企业，实现了民营化，也顺利实现了政府对国有企业的撤资。以英国电力局的民营化为例，英国电力公共企业——英国电力局的民营化进程是从1989的《电力法案》修订开始的，值得一提的是，英国是发达国家中第一个尝试电力产业民营化的国家。政府对英国电力局实施民营化的途径就是通过出售股票的方式，这一方式的选择出于以下两个原因：一方面，有了民间资本的介入，政府对某些公共企业的财政投入就必然大大降低，节省下来的政府财政可以集中投入到迫切需要政府投入的项目上，从而缓解政府长期以来财政紧张的局面；另一方面，将股票出售给公众，持有股票的人数分散，股东众多，从而实现公司所有权的分散，这样即便民营资本的介入仍能确保公共企业在满足公众利益上的职责履行。

为保证民营资本介入的公共企业在方针政策上同国家政策一致，英国政府在出售公共企业的股份时采用两种方式：对国内外投资企业采用招标和固定价格买卖的混合方式，而对一般国民则选择固定价格买卖方式。值得注意的是，英国政府虽然积极推行公用企业民营化的改革，但并不是将对英国政府而言重要的企业和利润丰厚的企业毫无保留地去实施民营化，而是采取了黄金股制度作为民营化后政府的最后一道防御。因为电力产业关系到国计民生，民营化后一旦有问题产生，而政府又不能控制，则会对国家和人民产生恶劣的影响。基于这一因素，英国政府在转让国有股份的同时，发行由政府或财政部持有的黄金股，即特权优先股，并制定相应的黄金股章程。政府可通过持有黄金股，依据章程中规定的权利对民营化的公共企业行使管理控制权。持有黄金股的目的并不在于掌握企业的所有权或经营权，而是为了在企业利益与国家利益不一致时，政府有能力干预企业的不正当行为。

（二）将民营资本引入到公共企业的法律供给

撒切尔政府将民营资本引入到公共企业的改革不是通过用一套方案贯穿所有公共企业的方式进行的，而是通过对不同的行业进行法律修订的方式进行的。这些公共企业法案的修订使得市民和潜在的投资者能够充分、准确地了解拟民营化的公共企业，由此可以使投资者在信息完全披露的情况下理性投资，以确保民营化公共企业的效率和股票的合理定价。

英国1984年将电信公司民营化是英国民营化公共企业的典范。英国电信最初是英国邮政的一个分支（英国邮政于1969年由一个部门转变为了一家公共企业），1981年根据新颁布的《电信法案》，英国电信同英国邮政分开，成立英国电信公司，属于国家公共企业。1984年英国修订了《电信法案》，根据1984年电信法案第60条规定，英国电信公司转为有限责任制的民营企业，公司名称不变。根据1984年电信法案第61条，政府要拿出50.2%的股份出售给公众，这使得英国电信一下拥有了200万股东。为了避免小股东抛售股票，特别为原始股东设置了忠诚奖。根据1984年电信法案第70条规定，政府要以招股说明书的方式向公众进行信息披露，拟民营化的英国电信公司在信息披露这一方面则需要完全根据1948年颁布的公司法案来实施。英国电信公司民营化获得成功的关键之处在于向公众准确详细地提供了企业的财政状况，从而使得投资者理性地认购股份。此外，1984年的《电信法案》设立了电信监管部门，并为英国电信服务设置了价格上限，同时要求民营化的英国电信公司在全国范围内采用同样的计费方式。不仅如此，《电信法案》还在电信监管部门、工业部和垄断兼并委员会之间设置了三方制衡机制，以此增加投资者的信心。

1984年修订的《电信法案》为以后开展的公共企业民营化改革提供了宝贵的法律依据，发挥了积极的借鉴作用。由于英国电信公司民营化的成功，英国于1989年修订了《电力法案》，开始了对英国电力局及其下属十四个地方电力局的民营化改革。

根据1989年《电力法案》，政府设立了电力协调局这一专门机构用以监管电力产业的运营。并任命了供电主任，任期为五年，其职责是确保电力的充分供给、促进电力产业的市场竞争、帮助民营后的电力企业通过科学运营获得收益。为了保护消费者的权益，防止民营化的电力企业随意抬高电价，电力协调局设定了电价的上限以及电价上限的有效期间。除电力协调局外，监管电力企业的还有垄断兼并委员会、消费者权益保护局，以及贸易和工业部等机构。其中贸易和工业部参与任命供电主任，而垄断兼并委员会及消费者权益保护局则通过与电力协调局的相互配合，共同管制电力企业的定价问题。此外，如果电力协调局发现某个电力企业没有有效运行或存在不合规运营等问题，则有权委托垄断兼并委员会进行调查。

英国的公共企业历时百年。纵观这一个世纪的发展，无论是在第一阶段将公共企业国有化，还是在第二阶段将民营资本引入公共企业，英国的公共企业都有着完整的法律制度做保障，以此确保公共物品和公共服务的提供。尤其在第二个阶段，因为公共企业健全的法律制度，民营资本的介入并没有妨碍公共企业对公众利益的满足。这一点尤其值得我国借鉴。

（责任编校：简子）

On the Development of British Public Enterprises from the Perspective of Law

PAN Lichun
（School of Foreign Languages，East China University of Political Science and Law，Shanghai201620，China）

British public enterprises have experienced the stage ofbeing nationalized，and they also have experienced the stage ofbeing privatized（wholly or partly）.In either stage，the law plays an important role in ensuring the operation of public enterprises and the supply of public services and public goods，which should be learned by China.

public enterprises；law；development

D911.04

A

1008－4681（2014）06－0062－03

2014－06－02

潘立春（1976－），女，辽宁沈阳人，华东政法大学外语学院副教授、硕士生导师，经济法学院博士生。研究方向：法律翻译、经济法学、法律语言学。