基于国库集中支付制度的高校预算管理探讨*

李志刚

（长沙学院，湖南长沙 410022）

基于国库集中支付制度的高校预算管理探讨*

李志刚

（长沙学院，湖南长沙 410022）

国库集中支付制度在高校全面实施，必将对高校预算管理产生重大影响，高校预算管理目前存在的问题将直接影响国库集中支付顺利实施。为减少国库集中支付制度对高校预算管理的影响，高校需要建立与发展趋势相适应的预算管理模式，以推动其财务预算管理改革，提高资金使用效益。

国库集中支付；高校预算；绩效预算

2000年，国家财政部开始在全国试行国库集中支付制度，以取代原有分散支付制度。2002年，教育部和五所高校作为试点单位，开始了高校层面的国库集中支付制度改革工作。之后于2005年起在全国高校全面推广。迄今为止，高校国库集中支付试点工作已有10多年，全国所有高校都实施了国库集中支付制度。在国库集中支付制度下，高校预算管理体系不能完全适应新的财政管理体制，高校迫切需要建立与发展形势相适应的预算管理模式，以规范预算管理，提高资金使用效益。

一 国库集中支付制度及高校预算管理概述

（一）国库集中支付制度概述

国库集中支付制度，又称为国库单一账户制度，是由国家财政部门指定银行开设一个国库单一账户，纳入所有预算内和预算外资金统一管理。资金拨付方式由财政资金层层划拨转变为政府国库统一划拨，财政部门对财政资金分配、资金拨付、银行清算、直到资金到达收款人账户的全过程进行直接监控。当高校需要资金购买商品或劳务时，需向财政部门提出申请，经国库支付机构审核批准后，直接将资金支付给收款人。

（二）高校预算管理概述

1.高校预算管理内涵

高校预算是指高等学校根据拟定的发展计划和任务编制半年度或年度财务收支计划，其预算内容包括收入预算和支出预算。高校预算管理是对高校支出预算进行全过程事前监督、事中控制与事后评价的过程，是高校财务管理核心与关键，对优化资源配置，提高资金使用效益起重要作用。近年来，财政部门的预算改革对高校预算管理产生了重要影响，为适应新的财政管理体制，高校在部门预算改革的基础上，联系其运行过程的复杂性、自身性质的特殊性及其资金渠道的多元性，形成具有自身特点的预算管理模式［1］。

2.现代高校预算管理体制

高校目前普遍实行的预算管理体制有“统一领导、集中管理”与“统一领导、分级管理”两种形式，两者的区别在于财权的分权程度不同。

（1）“统一领导、集中管理”体制

“统一领导、集中管理”的财务管理体制要求高校内部只设立一级财务部门，即财务处，代表学校管理经济行为和财务事项。学校所有财务收支都必须通过财务处进行集中管理。一级财务部门集中管理学校所有的经费，校内各院系没有财权。规模较小或管理不够规范的学校适用于这种体制。

（2）“统一领导、分级管理”体制

在“统一领导、分级管理”的财务管理体制下学校只设立财务处为一级财务部门，但赋予了各院系一定的财权，并在规模较大的院系设立二级财务机构。院系对学校分配来的经费拥有自主权，能自行管理其财务收支，院系还有权根据一级财务部门的财务规章制度，制定院系内部的具体执行方案及其经费使用实施办法。规模较大且管理水平高的学校适用于这种管理体制。

二 国库集中支付制度对高校预算管理的冲击

高校支出管理在国库集中支付制度实施以前一直沿用计划经济体制下的分散支付制度。国库集中支付制度的实施，摒弃了高校长期以来分散支付方式，强化了资金支出管理，加强了经费预算的准确性与严肃性。但无可否认，对高校来讲，国库集中支付仍是一种新的财政管理体制，由于高校传统理财观念以及相关配套改革措施建设滞后，给高校预算管理带来正面影响的同时，也使高校预算管理面临许多新问题。

（一）高校理财的自主性受到限制

在国库集中支付制度的要求下，预算内和预算外资金全部纳入国库单一账户，由财政部门统一管理。高校要支出资金必须先上报给财政部门，得到财政部门审批后才能使用。财政部门对高校的预算资金使用进行全过程监控。随着高等教育体制的不断改革，学校的办学自主权在不断扩大，国库集中支付制度的实施在一定程度上限制了高校财务自主权。

（二）预算编制难以适应国库集中支付的要求

国库集中支付制度要求高校根据审批后的部门预算按月申请用款计划，用款计划的编制必须要落实到类、款、项、目，并且各类款项目之间一般不能调剂使用，保证专款专用。目前高校部门预算编制内涵不够清晰、计划不够周全、预算编制不能细化到目，使得预算编制的精确性受到影响。同时高校实行大收大支的预算模式，收入和支出之间没有严格对应关系，其计划支出难以与实际支出相对应。高校的预算编制和预算执行是“两张皮”，难以符合国库集中支付制度关于“有预算才有支出”的规定［2］。

（三）预算资金的定额指标不够科学

高校实行国库集中支付制度后，部门预算项目分类比较细，项目定额也比较粗，且没有专门针对高校预算定额的项目分类系统。财政部门核定的定额是根据行政事业单位基本情况测算，一般不轻易变动，这就导致高校的一些预算项目出现经费冗余、另一些项目经费却不足的现象。国库集中支付制度又要求“有预算才能有支出”，经费支出必须按类别、款项严格执行，不许串项，如要支付只能通过预算追加调整，而预算追加调整需要财政部门进行审核批复，在一定程度上会影响支付效率。

三 国库集中支付制度下的高校预算管理模式的构建

通过分析国库集中支付制度对高校预算管理的冲击可以看出，目前高校的预算体系还不能完全适应国库集中制度要求，还需不断完善。为了使高校预算更加科学规范，发挥效益最大化，必须结合高校实际情况和国库集中支付制度的要求，构建适应新形势发展的高校预算管理模式。

（一）高校预算管理组织机构的建立

根据目前预算管理体制要求，高校内部应设立预算管理委员会，确定预算管理原则及程序；审查学校预算计划；全面控制预算编审、下达和执行过程；并对预算考评进行监督。高校内部应设预算处（科），作为高校预算管理委员会的执行机构，负责具体的预算协调、编制、调整等工作。预算工作顺利进行需要上下各部门进行双向沟通协调，达成一致目标。

（二）高校预算管理的运行程序

高校预算管理运行步骤和程序为：首先，各部门根据战略目标制定发展计划；其次，各部门制定年度计划和目标；再次，各部门执行预算计划；然后，年度终了对预算执行结果进行绩效评估；最后，根据绩效完成情况调整下年度预算。在制定年度计划工作中，应尽可能将目标量化或指标化，以利于编制和考评。年终对预算执行结果进行评价时，应出具详细报告，其内容包括本年度预算计划执行情况，执行过程中存在的问题及原因等，并依据其评价结果对各部门进行奖惩，同时为下一年度的预算提供依据。

（三）高校预算的编制及审批程序

1.预算编制原则

（1）坚持“量入为出、收支平衡”总原则

高校预算编制必须遵循《预算法》中规定的基本原则：“量入为出、收支平衡”。预算编制要以收定支，努力保持收支平衡，在国库集中支付制度下，既要考虑学校战略发展的需要，也要考虑其综合财力。

（2）坚持稳健性原则

由于在国库集中支付制度下，财政部门拨付给高校的财政性资金有限，且审批严格，高校在预算编制时对于某些不确定的事项要谨慎评估，既不可高估收入，也不能低估支出，从而最大程度避免赤字隐患。

（3）坚持精细化原则

国库集中支付制度要求高校的预算项目分类精细，高校预算不仅要按功能分类项目进行编制，还要按照经济分类的具体项目进行编制。如高校的项目采购预算要细化到具体的采购品种、“三公经费”预算要单列等等。

2.预算编制方法

目前高校采用的预算编制方法中包括复式预算法、项目预算法、零基预算法。在国库集中支付制度普遍实施的新形势下，高校预算管理方法应采用零基预算法，并将预算资金与业绩指标紧密联系起来。高校将绩效预算与零基预算相结合，既能增强资金分配的透明度、又能保证重要项目支出，从而使资金使用效益得到最大限度的发挥。

3.预算编制审批程序

部门预算的编制及审批程序可概括为“两上两下”。为更好地适应国库集中支付制度，高校预算也应采用“两上两下”的审批程序。“一上”是指预算处（科）根据学校的预算政策和本年度的战略要求，向校内各院系及部门布置预算编制工作。各院系及部门根据各自的工作计划和发展要求，编制支出预算并上报给预算处（科）汇总。“一下”是指预算处（科）通过审核，对总预算进行调整，进一步细化内部预算，然后下达给各院系及部门。“二上”是指各院系及部门对预算处（科）下达的预算分配额进行分析，并将自己的建议和计划再次反馈到预算处（科）。“二下”是指预算处（科）与各院系及部门进行沟涌，调整确定各院系及部门的预算额度，上报给学校预算管理委员会和教代会审议，之后将预算计划正式下达给各院系及部门［3］。

（四）高校预算控制过程

高校预算应科学合理建立内部控制系统，采用“事前防范、事中控制、事后反馈调整”对高校预算进行过程控制。在执行预算时，高校要严格按照预算目标，严格按制度办事，制止和纠正不利于预算目标完成的行为。在预算执行终止后，按半年度和年度对预算执行情况进行总结，说明预算执行取得的效果、与计划偏离的程度以及对整体预算目标的影响，为学校编制下一年度的预算提供参考依据。

（五）高校预算绩效评价

高校预算绩效评价是指运用特定的绩效指标体系，对年度预算决策、配置及使用情况进行考评。通过预算评价，可了解预算的执行情况、存在的问题以及产生问题的原因，从而纠正偏差；同时，可以知道各部门预算执行与整体目标的差异，为奖惩提供依据。为了使高校预算绩效评价在国库集中支付制度下更加科学合理，可以用平衡计分卡作为评价方法。平衡计分卡是由哈佛大学Robert S.Kaplan于1992年提出的一套组织绩效评价体系，它有着一般传统财务评估方法无法比拟的优点。平衡计分卡是一个完整的指标体系，它能从财务指标、客户指标、内部流程指标和学习与成长指标四个不同的角度来对组织的长期战略目标进行综合评价。他在注重财务指标的同时，全面考核顾客、业务流程、创新与学习等非财务指标，使高校绩效预算建立在科学有效的基础上，把高校经营、高校治理变成一个可操作的精细化系统［4］。

［1］何咏莲.加强高校预算管理的对策探讨［J］.湖南财政经济学院学报，2013，（3）.

［2］石松.我国高等职业院校预算管理研究——以F职业技术学院为例［D］.北京：首都经济贸易大学硕士学位论文，2011.

［3］冀跃芳.基于平衡记分卡的高校绩效预算管理［J］.现代商业，2011，（3）.

［4］李志刚，徐丽萍.基于平衡记分卡的高校绩效预算管理研究［J］.财会通讯（综合版），2013，（12）.

（作者本人校对）

Discussion on Universities’Budget M anagement Based on Centralized Treasury Payment System

LIZhigang
（Changsha University，Changsha Hunan 410022，China）

Centralized treasury payment system has been fully implemented in universities，which will have amajor impacton universities’budgetmanagement.At the same time，the present problems of universities’budgetmanagementwill also directly affect the implementation of centralized treasury payment smoothly.In order to reduce the impactof centralized treasury paymentsystem on universities’budgetmanagement，the university should adapt to the development trend of budgetmanagementmodel，so as to promote the reform of its financial budgetmanagement and improve capital efficiency.

centralized treasury payment system；universities’budget；performance budgeting

F233

A

1008－4681（2014）06－0037－03

2014－06－02

长沙市科技计划项目“高校国库集中支付制度改革研究”，编号：K1309021—41。

李志刚（1977－），男，湖南郴州人，长沙学院高级会计师，硕士。研究方向：高校财务管理。