高校廉政风险防控机制建设的实践与思考

缪雄平 郭赛玉 陈秀敏

(1．宁德师范学院 纪检监察审计处，福建 宁德352100；2．福建中医药大学 骨伤学院，福建 福州350000)

开展高校廉政风险防控是十七届中央纪委第六次全会部署的一项重点任务，是构建高校预防腐败体系，不断消除腐败滋生蔓延的土壤和条件的重要举措，是建设现代大学制度、完善高校内部治理结构的重要基础，是推进高校科学管理的迫切需要。[1]福建省高校根据省委、省纪委、省委教育工委的工作部署，在试点的基础上，全面推进廉政风险防控机制建设，笔者结合工作实践认真思考，认为开展高校廉政风险防控建设，有效发挥反腐倡廉治本和预防作用，应注重以下工作。

一、理清岗位职权

权力运行是体现权力社会价值的过程，同时也是腐败行为赖以发生的过程。为此规范权力行为，应根据“职权法定、权责一致”的要求，理清岗位职责。目前，高校梳理权力事项的普遍做法，一般根据“谁行使、谁清理”的原则，部门各自查找履职依据、划清职责分工、明确职权名称、编制职权目录，送学校有关职能部门审定，经学校党委会审议、公示，送防控办和专家咨询小组等程序环节。此做法具有自下而上、全员参与、速度快的优点，但也存在相同学校部门间以及不同学校间对文件精神的理解认识不够一致和实际执行结果参差不齐的问题，难以实现科学确权。

笔者认为理清岗位职权应以科学确权为基础，规范自由裁量权。根据大学章程，从高校集体权力顶层设计开始逐层分级，专家提前介入研究、科学设置权力结构、合理配置权力资源，按照决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的原则有效分解权力，实现权力运行层次间以及同层次不同环节间的制约。进而明晰各内设机构、各职能部门、工作岗位权责，落实“定编、定岗、定责”，根据干部管理权限，依据“谁任命、谁确权”的原则，从岗位出发，紧扣工作职权，制定《岗位授权指引书》，明确该岗位权力行使的对错、是非，鼓励、允许和反对、禁止的行为间的清晰界线，确定权力的内容、适用范围、适应程序以及越权、违规用权的惩处条款等。行使权力人应根据《岗位授权指引书》的职权项目，根据“于法周密、于事简便”的原则，针对每项职权的行使过程，突出重点环节，编制、规范、公示运权工作流程和规章依据报“授权机关”备案并主动示权、自觉接受监督。

理清岗位权力的目标要实现上级单位授权明确、行使者执行有据有序、群众可清晰识别运权行为对错偏差。

二、查找权力风险

查找权力在运行过程中，滥用、失控、失范的风险。查找权力风险是有效防控风险发生的前提。各系统、单位排查权力廉政风险的主要方法为“自己找、群众帮、领导提、集体定”。[2]笔者认为此方法存有一定的主观局限性，具体操作源于人为主观，难免存在自己找浅尝辄止、群众帮碍于面子、领导提的不一定准确、集体定的不一定全对，且对 “一把手”权力风险的查找更容易拘泥于形式。笔者认为应结合客观实际，依托若干年来教育系统、尤其高校信访、办案等工作成果，凝聚专家力量，采用科学数理统计分析，力求准确排查权力风险。

笔者通过分析高校不同职权岗位发生案件的危害程度和频率，认为权力风险查找应着重从以下方面入手：首先，主要查找高校领导班子成员尤其是掌握人事权、审批权、监管权的领导干部，特别是“一把手”权力是否“过载”问题。由于权力过于集中、运行程序不规范和自由裁量权过大，都可能导致权力滥用的风险；其次，重点查找当前高校“三重一大”事项的科学民主决策、干部人事管理、财务管理、教育收费及奖助学金发放管理、基建(修缮)项目管理、物资(设备)采购管理、学校企业和国有资产管理、招生管理、科研经费管理和规范学术活动，这十个重点领域的规章制度和监督制度是否完善。如果内控和监督制度不健全，势必存在权力失控的风险；再次，着力查找学校中层领导岗位以及涉及上述十个重点领域管理业务岗位工作人员自律意识、工作作风、职业道德和外部环境等影响因素。因为这些因素都可能影响工作人员在高校各重点领域主要工作流程的关键环节中能否正确行使权力，诱发行为失范的风险。

详尽清权、紧扣权力运行关键环节，根据易发、多发以及结果危害程度查险，为预警处置、合理配权、制定防控措施和完善制度等提供科学依据。

三、确定风险等级

分析并确定权力风险等级，健全督查，落实监管责任，是提高风险意识、责任意识、落实党风廉政建设责任制的重要举措。

目前福建高校权力风险等级确定，分为高概率发生的潜在风险和已发生风险两类，分别根据权力重要程度、自由裁量权大小、腐败现象发生概率，以及危害程度，评定权力运行风险百分值并对照“高、中、低”指数估值，分别确认为风险等级：Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级，由高校防控办征求专家咨询小组意见，报经学校廉政风险防控管理工作领导小组审定、公示后，接受监督。

笔者认为福建高校权力风险等级确定的分两类和三级比较客观，但将腐败现象发生概率、危害程度等主观判断相对模糊的因数，用绝对百分数值加以精确标识难免缺乏客观标准和依据。笔者认为可以按风险可能导致或已经导致问题、案件，分为潜在风险和已发生风险两类，分别就潜在或已发生问题案件的概率大小和将对当事人追责的轻重程度分高、中、低三级。当评定等级介于两者之间时，按“就高不就低”的原则确定。

福建省高校对权力风险等级实行分级管理、分级负责。Ⅰ级风险点，由学校廉政风险防控管理工作领导小组负责防控；Ⅱ级风险点，由学校分管领导负责指导、学校二级单位党政主要领导负责防控；Ⅲ级风险点，由院系、科室领导负责防控。笔者认为要落实党风廉政建设责任制规定，不论等级高低都应按照“谁主管、谁负责、一级抓一级、层层抓落实”的原则，落实监管责任，区分等级为便于监督和风险岗位加强分级防控，如此，方能实现权责一致，层层落实责任。

按照干部管理权限和权责分工，对所管辖部门岗位不同等级权力风险加强监管，健全督查，落实对因监管不力使得潜在风险转化为问题或案件的人员进行问责，层层落实责任，才能做到防控权力风险重点突出、目标明确。

四、制定防控措施

只有针对不同等级和类别的权力风险，制定和实施 “对症下药”的防控措施，才能有效防控风险。

如何制定科学有效的防控措施呢？笔者认为应着重从风险之所以会成为风险的原因，风险可能演化成问题甚至案件的条件，导致增加成案概率的因素这三个方面加以研究。如此，通过对权力滥用风险以及防控对应措施的分析对照，制定切实可行的措施减少产生权力滥用风险的条件因数、切断风险演化成问题或案件链条的条件因数，多项措施并举从而降低风险发生的概率，最大发挥综合措施的整体效果。同时，笔者认为在抓好“防”的同时，还应把问责作为“控”的重要手段加以运用，对风险监管防控不力的情况进行严肃问责。

只有“有的放矢”地认真分析，针对逐个风险点制定有效的防控措施，增强高校教职员工廉政风险防控意识，提升依法履职的能力和水平，有效防控降低风险等级，努力实现“零过错”、“零发案”和“零追究”的目标。

五、健全落实制度

健全和落实制度是加强高校廉政风险防控的重中之重。按照“于法周密、于事简便”的原则，坚持把防控措施上升为制度加以建设和执行并贯穿于高校廉政风险防控机制建设的全过程，有效遏制权力的桀骜不驯，保证权力在制度的正确轨道上行使，同时又能切实解决问题、便于实际操作。

邓小平同志指出：“党和国家的领导制度、干部制度方面存在权力过分集中、家长制、官僚主义、特权等现象，个人高度集权使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。同时，组织制度和工作制度方面的问题更大”；[3](P327～333)这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面；强调制度改革对权力制约的重要性，指出制度问题事关党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视，要坚决改革。[3](P333)

历经30多年的制度建设与改革，现今如何健全并落实好高校权力风险防控制度仍是我们需要探讨和急待解决的问题。从高校以往腐败案件看，落马的往往是“一把手”以及高校十大重点领域中具有专管特权的人。因此，笔者认为要健全并落实好高校权力风险防控制度，应从以下几个方面加强：第一，从高校的机制制度上防止权力过分集中和扩张甚至滥用，合理配置党政班子成员权力。坚持集体领导下的分工负责制、党委领导下的校长负责制，推进党政“一把手”不直接分管人事、工程建设、财务等高校重要领域的制度安排，健全组织民主生活制度，完善民主议事规则，按照《大学章程》制定管理和运行机制。第二，科学有效分解部门和个人权力，协调配置决策、执行和监督权。健全和落实高校二级单位的党政联席会议制度，将重点领域的重要岗位权力进行细化分解，规范运行流程，落实重要岗位干部定期轮岗制度，推进高校处级以上纪检监察干部校际间交流提任制度。第三，整体协调统筹规划制度建设。科学协调基本与具体实施制度、单项与整体配套制度、实体与程序制度间关系，有效发挥制度整体合力和闭环效应，避免出现制度漏洞和选择性执行制度。第四，制度设计要科学合理、切合实际可操作。避免制度虚设“牛栏关猫”，制度机械“僵化憋死”，制度无力“一触即破”，制度虚张“草人吓鸟”。第五，加强“制度与科技”建设，推进权力运行公开信息化。把科技手段运用到制度运行架构中，以OA办公系统和权力流程为基础构建网络操作平台，完善公众参与、监督机制。第六，推行制度廉洁性评估。杜绝权力部门化、个人化，部门利益制度化。第七，拓宽线索来源，加大以惩促防的有效机制。在高校主页和纪委网页开设“网络监督”专区、设置“我要举报”专栏。第八，健全和落实制度执行问责机制。以良好结果为导向，评判制度本身和执行的优劣程度，以防止打折扣、做选择、搞变通，加强执行情况的监督检查，严肃问责、查处违反制度的行为。第九，推进领导干部廉洁诚信制度建设。落实个人重大事项申报、个人收入申报，推进个人家庭财产公开制度。[4，5]

加强对权力运行的制约和监督，是习近平总书记针对当前党风廉政建设存在的问题和薄弱环节提出的要求。加强高校廉政风险防控机制建设，“把权力关进制度的笼子里”，构建不敢腐败的惩戒机制、不能腐败的防范机制、不易腐败的保障机制，才能从源头上有效防控高校廉政风险，科学有效防治高校腐败问题，把高校反腐倡廉引向深入。[6]

参考文献：

[1]胡锦涛.在第十七届中央纪委第六次全体会议上讲话[Z]. http://www.gov.cn/ldhd/2011-01/10/content_1781174.htm.

[2]王会奇.中国人民银行天津分行:积极开展廉政风险防控试点工作[J].党风廉政建设,2013(2).

[3]中共中央文献编辑委员会.邓小平文选(第二卷)[M].北京:人民出版社出版,1994(第2版).

[4]张跃进.把握制度笼子建设的四重要要素[J].党风廉政建设,2013(7).

[5]姜洁.中央纪委监察部网站上线20天，日均接受举报逾760件[N].人民日报,2013-09-25(4).

[6]习近平.在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话[Z]. http://www.china.com.cn/news/2013-01/23/content_27768285.htm.