城市化进程中的问题分析与政策建议

张明莉，李 冉

（燕山大学 经济管理学院，河北 秦皇岛 066004）

城市化是一个自然的历史过程，是指由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的一个历史过程。城市化一词来源于英文词汇urbanization，其词头“urban”意为都市的、市镇的；其词尾“ization”由iz（e）＋ation组成，表示行为过程，意为“化”。

一、研究背景

1867年，西班牙城市规划师塞德首先使用了urbanization一词。20世纪70年代，这一名词被翻译成中文，译为“城市化”或者“都市化”，类似的概念还有“农村城市化”“城镇化”“城乡一体化”等，这些概念存在着内在的联系，但却具有各自的特点。其中，城镇化只能是城市化的一个阶段，当城镇化基本实现后，城市化“质”的提高将变得尤为重要，增加城市尤其是城镇数量的意义就越来越小，因此，“城镇化”的提法可以视为城市化进程中一个权宜之策。当生产力发达到一定程度，城乡完全融合，互为资源，达到经济、文化、生态等方面的协调发展，彻底消除城乡差别，城乡共享物质文明和精神文明，达到城乡一体化，就是城市化发展的最终目的［1］。当城市化达到一定的阶段时，我国的城市化战略还要调整。因此，本文采用“城市化”的一词。

改革开放以来，我国的城市化在特定的政治背景和市场环境下得到了长足的发展。但是市场自身存在着无法弥补的缺陷，因而，市场失灵便成为政府对市场进行管理的逻辑起点。特别是对我国有效的、科学的政府行为更是城市化发展的重要力量。

二、政府行为决定城市化路径

在经济学领域，可以将政府看作经济生活中的一个特定主体，是各类经济组织的一种。政府可以通过制定政策来影响经济的发展。政府的作用力对城市化进程的影响是至关重要的甚至在一定程度上起到决定性的作用［2］。

（一）政府的目标函数

我们可以用效率偏好效用函数来表达政府在城市化进程中的行为，它是指政府在正向竞争替代的约束以及其他的约束条件下，通过建立促进经济增长与降低交易费用的有效率体制，合理界定产权，使社会产出最大化，从而增加国家税收，使政府的间接收益增加，维持政权的可持续发展，具有“帕累托改进”的特征。

在“需要”“刺激”“需要强度”“对象可能”四个原因的综合作用下，才能真正产生行为的动机，行为是动机的反映，即使相同的行为可能源于不同的需要和刺激，但是，相同的需要和刺激也会引起人们不同的行为，但是仍然可以肯定，只要“需要”“刺激”“需要强度”“对象可能”这些条件之一或若干发生改变时，则社会中的单个具体人的行为就会发生变化。将其用数学函数表达为：社会中人的行为活动＝（｛需要｝、｛刺激｝、｛需要强度｝、｛对象可能｝），即为：A＝F（N，I，IN，PO），中，N——需要；I——刺激；IN——需要 强 度；PO——对 象可能，A——社会中人的行为活动；F——社会制度或规范；并假定存在，因此，当其中一个或几个自变量发生变化时，就会发生变化，也就使人的行为发生变化。

同理，如果将政府视为一个具有经济有限理性的人，引发政府因为变化的因素可以是经济发展、经济增长、社会环境、社会稳定、信息化等，那么当这些因素中的其中一个或若干发生改变时，即发生改变，一般来说，在的条件下，政府行为就会发生变化。

城市化进程中，政府目标函数中自变量可以是社会发展目标、基础设施、社会环境等经济因素，因变量是政府的行为，其中的一个或几个自变量发生改变，通过函数A＝F（N，I，IN，PO），就会引发政府行为的变化。政府的职能、目标、行为千差万别，因此，政府函数的不同导致政策的制定的不同，从而影响了城市化的路径。

（二）政策的滞后对城市化产生的不利影响

1.缺少与国情相适应的城市规模指标

我国在制定的城市化相关政策中，将城市规模粗略的分为大、中、小三个等级，由此相应确定了严格控制、合理发展、积极发展的不同方针。但是国家却未颁布相应的实施细则与量化标准来区分大、中、小等级的城市，使得实践中城市化的方针难以执行。如果按照国际标准，拥有50万－100万人口的为大城市，20万－50万人口的为中等城市，20万以下人口的为小城市，那么意味着我国对于拥有50万以上人口的城市都要进行严格控制，这不仅与我国城市化发展规律严重不符，更缺乏可操作性。改革开放以来，我国各类规模的城市在数量上迅速增长。根据我国第六次人口普查结果，2010年与1978年相比较，200万以上人口的城市数目增加了3.2倍，100万－200万人口的城市数目增加了1.37倍。50万－100万人口的城市数目增加了3.45倍［3］，这表明，我国执行的严格控制大城市的政策，并未能控制100万以上人口的城市规模的发展速度。根据我国国情，在政府和社会的普遍认知上，也确实未将100万以下人口视为大城市，但我国的城市理论研究及城市化政策在划分城市等级时，一直遵循国际标准。我国总人口13亿，国情与欧美等发达国家差异较大，如果按照国际标准划分城市等级，并以此为基础控制大城市的规模，必将阻碍城市化的健康发展。因此，建立符合中国国情的城市规模标准是十分必要且重要的。

2.相互脱节的工业化与城市化

由于我国走的是一条特色的工业化道路，又受计划经济体制下控制城市规模的政策影响，使我国的工业化与城市化相互脱节，城市化远远滞后于工业化。用城镇人口比重和非农业劳动力比重分别表示城市化和工业化的发展程度。两个比重之间的差异则表示了城市化与工业化的偏差，此偏差的绝对值与非农业劳动力比重之间的比例则表示了城市化滞后工业化的程度，用数学公式表达为：

城市化与工业化的偏差＝城镇人口比重－非农业劳动力比重

以河北省为例，2000年－2011年间，城市化与工业化的程度如下图所示：

图1 2000年—2011年河北省城市化与工业化发展程度差异图

由此得出，2000年－2011年间，河北省城市化与工业化的偏差与城市化滞后工业化的程度，如下表所示：

表1 城市化滞后于工业化的程度①

据相关学者论证，衡量我国是否基本实现了现代化，城市化程度是一个科学的指标。目前，我国城市化水平远远落后于工业化水平的现象不但严重阻碍了现代化的发展，更不利于工业化的自身发展。

3.忽视了城市化的质量要求

目前，我国城市化虽然发展速度较快，但是却忽略了城市化“质”的要求［4］。有些地方将城市化片面的理解为“宽马路”“高楼房”“大广场”，或者“重招商”而“轻基础建设”等。据报道，某市四环以内的地下管线多为20世纪70年代所建，夏季地面高温，加之设备老化，很容易酿成重大火灾，而陷整个城市于瘫痪之中。这些都大大影响了城市化的发展。

这些问题产生的最深刻原因，是政府干预不当，在我国现阶段的城市经济发展中，政府仍然起着主导作用。许多地方政府，通过超常规、跳跃式的发展思路来实现经济的快速发展，这种战略的结果是政府对经济的干预力度过大，因为，在政府的考核指标中，经济发展指标是首要的，虽然科学、教育、文化、卫生等也包含了指标，但占的比例较小，导致政府将主要目光投向经济的发展方面，而忽视了其他方面。社会公共事业的发展大多具有公共产品的性质，受到政府职能转化缓慢及政策欠缺的影响，发展速度缓慢。

（三）政策创新对城市化的积极作用

城市化是一个动态变化的过程，从本质上说，是经济发展的结果，但经济因素绝不是城市化的唯一动力，当经济发展到一定程度，政策的创新便成为更为重要的推动力量。近年来，我国的经济发展在世界范围内保持了较高的增长率，但是城市化水平依然偏低，可见，除了历史原因之外，政策滞后是一个十分关键的因素。工业化通过非农业生产、就业人口聚集促进城市化的发展速度，而政策则通过各种规则、规范的制定和执行指引城市化的发展方向。

实践证明，政策创新不仅可以促进经济的快速发展，更能推动城市化健康、快速的发展。在城市化进程中制定合理、科学的城市化政策并适时调整是任何国家都不能回避的重要理论问题。我国城市化已进入高速发展时期，而政府再造才刚刚开始，政府的创新除了机构调整，更应在着眼于制度和政策的创新。因此，突破传统思维模式，开辟解决公共政策问题的新途径，解决城市化发展深层次的理念与实际问题是十分必要的。

三、政府制定城市化政策的具体建议

（一）制定科学的城市规划，促进城市化的合理发展

城市规划是城市化顺利进行的重要保证。城市体系规划应该从全省、全市角度出发，进行宏观整体布局。在规划中，应该根据我国具体国情，合理的定位城市规模等级，科学判断城市的发展阶段，遵循城市发展的客观规律，发挥城市在不同等级职能体系中的良性作用。

一方面，对于大规模城市可以鼓励和支持其适度发展，摒弃长期以来控制大城市发展的战略思想。在城市化发展中，大城市具有聚集经济效益、超前增长的特点，多数高等级的大城市更是综合性服务中心。因此，重视大城市在区域经济中的扩散效应和极化效应，发挥大城市自身的资源与规模优势，提高城市的综合能力是十分必要的。此外，应在特大城市周围合理的规划建设卫星城市，用以缓解大城市的人口与空间的矛盾，保证大城市的可持续发展。另一方面，要加速小城市的经济聚集。小城市人口少、经济聚集能力差，这些因素都会在根本上制约城市化的发展。要发展小城市，提高其人口与经济聚集能力是关键。通过采取有效的措施的，小城市可以吸引更多的乡镇企业聚集于此，尤其是专业化的产业聚集，如此，便能带动小城市的繁荣［5］。提高小城市与外部经济之间的联系能力，增加小城市的人口数量，进而实现小城市真正意义上的城市化。

（二）大力发展第三产业，推动城市化与工业化的协调发展

历史经验表明，工业发展发达到一定程度，随着技术的进步和结构的升级，吸纳人员就业的能力就会逐步下降。劳动力就开始转向第三产业。目前，我国大量的农村剩余劳动力在向非农产业的流动中，逐渐倾于向第三产业的转移。针对这种情况，政府应该配套出台一系列的优惠政策，为第三产业的发展营造良好的外部环境。第一、二产业的结构的升级主要依赖市场中介高层服务业的快速发展。因此，政府应当根据第三产业发展的规律，积极调整三次产业的结构比重，鼓励第三产业的大力发展，通过积极发展第三产业可以有效地带动城市化与工业化的协调发展［6］。

（三）加强城市基础建设，提高城市化发展水平

城市基础设施是城市化水平和文明程度的重要支撑，是城市建设和社会协调发展的物质条件。城市化的不断发展，对城市基础设施需求也不断增加。长期以来，我国的城市基础建设欠账多，缺口大［7］。交通阻塞、供水不足、排水设施、地下管道老化等都是阻碍城市化发展的因素，更是制约经济发展的瓶颈。对此，中央及各级地方政府根据实际情况，制定一系列加强基础设施建设方面的政策可谓迫在眉睫。

首先，各级政府不仅要通过颁布地方政策、规章、制度来确实保障对城市基础设施建设的资金投入力度，还应充分考虑并优先保障城市基础建设用地需求。只有在资金和空间上给予基础设施建设有力的保障，才能真正实践基础设施建设的相关政策。其次，应着力提升基础设施建设的管理水平。要保持基础设施的整体性和系统性；建立健全以城市道路为中心、地下与地上统筹协调的基础设施管理体制机制；建立城市基础设施的电子档案［8］，全面提升城市管理的信息化、标准化、精细化水平。最后，落实地方政府责任。地方政府在结合已有规划和实际情况的基础上，出台具体政策措施，加大监督、协调力度，并将监督工作具体到各职能部门，责任具体到人，防止“边建设边破坏”的现象发生。尤其对涉及民生和城市安全的供水、节水、排水、防洪、污水垃圾处理等重点项目，还应纳入政府考核体系。

四、结 论

在城市化浪潮的推动下，政府政策的不断调整制定与政府的行为不断规范如影随形。从建设城市到管理城市再到发展城市，用系统的观念和科学的思维来寻求城市化健康、快速发展之路应该成为各级城市政府的广泛共识。因此，认真总结政府行为对城市化的重要影响与政策滞后给城市化带来的阻力，并积极探寻政府构建和谐城市、提高城市化发展的速度与质量的指导规律与具体措施，对我国的城市化发展与世界接轨，并发展到一个更高的层次，有着重要的现实意义和深远的历史意义。

［1］黄小晶.城市化进程中的政府行为［M］.北京：中国财经出版社，2006.

［2］景春梅.城市化进程中的政府行为研究［J］.中国市场，2012（20）：79－83.

［3］中华人民共和国全国分县市人口统计资料（2010）［M］.公安部治安管理局，2011.

［4］方创琳.改革开放30年来中国的城市化与城镇发展［J］.经济地理，2009（1）：19－25.

［5］陈甬军.中国城市化道路新论［M］.北京：商务印书馆，2009.

［6］范卫萍，李文溥.城市化与工业化协调发展问题探讨［J］.东南学术，2006（1）：29－34.

［7］任杰，高中军.BOT融资在我国基础建设设施建设中的应用［J］.宁夏技术工程，2008（3）：44－47.

［8］田学.城市基础设施建设前期档案管理的探讨［J］.城市建设理论研究，2013（18）.