农民(工)职业培训为国际船员的政策群分析

乔卫亮，马晓雪

(大连海事大学，辽宁 大连 116026)

国际船员劳务市场是国际航运市场的一个重要组成部分，随着世界航运经济的发展以及发达国家人民生活水平的提高，国际船员劳务市场的重心逐渐由西向东转移，未来国际船员的供给转向发展中国家已经成为不争的事实。我国是一个人力资源丰富的发展中大国，拥有数量庞大且相对廉价的农村(尤其是中西部地区)劳动力资源，但是根据国际船员研究中心提供的数据显示，我国在国际船员劳务市场上所占的份额仅为5%，位居菲律宾(42%)、乌克兰(7．3%)和印度(6．8%)之后［1］，表明我国在开发国际船员劳务市场方面还存在巨大的潜力。具有一定知识基础的农民(工)经过相应的职业培训后进入国际船员劳务市场，一方面可以提高我国在国际船员劳务市场的份额，推进船员强国建设，另一方面还可以有效增加农民(工)的收入，为破解我国的“三农”问题开辟新的途径。本文以政策群理论为依据，分析构建解决农民(工)通过职业培训成为国际船员政策群所遵循的理念及导向，设计了该政策群的框架结构，并对其中各子政策的功能和作用进行定位。

一、政策群的概念及应用特点

1．政策群概念的提出

在西方，政策群这一概念首先出现于20 世纪90年代，当时是由英国政策社会学家史蒂芬·巴尔提出，他认为政府的单一政策总会受到作为“相关政策总体”的政策群(Policy Ensemble)的深刻影响。这一概念提出后，虽然经过了奥兹伽、泰勒等学者的进一步发展，但是至今还未形成完整的理论体系。在国内，“政策群”这一概念最早见于20 世纪80年代，首先由戴维翰提出，他认为政策群是现代管理的科学依据，一项政策的制定，不但要考虑一时一事的客观需要，还得考虑过去和未来，左邻与右舍，因为牵一发而动全身［2］。然而戴维翰并没有对政策群的具体内涵进行深入研究，国内最早对“政策群”进行系统、深入研究的是北京行政学院的张勤教授，他系统论述了政策群的历时态分析、共时态分析，并对其概念进行了界定:政策群既非单个政策的简单相加，又非政策数量的一般累积，它是国家在一定时期之内所实施的内容不同但产出理念同源、导向相近的一组政策的集合体。［3］张勤教授的研究初步构建了当代中国的政策群理论。此后不断有学者应用这一理论分析工具对现实中具体的公共政策问题进行分析。

2．政策群理论的应用特点

政策群作为政策分析领域中的一种理论工具，在具体政策分析中有其自身所独有的特点，本文所列政策群理论的应用特点是在张勤教授所提出的政策群的概念的基础上进一步深化和拓展而来的。

首先政策群具有宏观上的整体性和微观上的分散性，它是整体性和分散性的有机统一体。从宏观上看，政策群是一个统一的整体，牵一发而动全身。构建政策群的目的非常明确，其中包含的所有子政策都是围绕某个中心问题而展开，所有的子政策在一起形成一股政策合力以实现中心问题的解决。从微观上看，政策群又具有一定的分散性，即政策群里面的每一项子政策都是一个相对独立的个体，他们在各自不同的领域发挥着自身的作用，不同的子政策之间存在相互依赖、相互促进的关系，它们发挥作用的领域虽然各有不同，但是发挥作用的效果和指向却具有高度的一致性，因此，在政策群里面，各个子政策之间不会出现顾此失彼、自相矛盾的局面。

其次，政策群是提高政策效率的有力工具。政策效率是指政策投入与产出之间的比例［4］，反应的是政策投入与产出之间的关系［5］。政策群理论侧重于制定政策时宏观的整体规划和微观的具体分析，因此通过构建政策群来解决问题，会使各个子政策的实施能达到“1 +1 ＞2”的效果。这与变条块式管理为统一管理，通过信息融合的方式消除“信息孤岛”现象，进而提高行政效率和相关工作效率有很高的相似性。其中国内学者汪霞对政策群视域下政策效率较高进行了理论阐述。［6］

另外，政策群在结构上具有较强的逻辑性和层次性。在政策的逻辑性和层次性方面，政策群和其他的政策分析方法具有一定程度的一致性，但又不完全相同。具体不同之处在于政策群具有更强的逻辑性和层次性，一般的政策分析工具大多从纵向的角度进行分析，是一种自上而下的分析方式，而政策群则不止有自上而下的分析，还有时间上的古今对比分析，同时它还更加强调左右方向的横向分析，注重子政策之间的协调性，因此政策群的逻辑性和层次性具有三维性的特点。

二、农民(工)职业培训为国际船员的政策群的理念及导向

完成农民(工)向国际船员的转变是一个非常复杂的问题，涉及的领域非常多，比如招生、培训模式、培训经费来源、就业、税收以及职业稳定性等，所涉及的政府职能部门也非常多，不止有交通运输部和地方政府，还需要人力资源和社会保障部、教育部、财政部、商务部等国务院相关部委的支持，同时由于国际船员职业的特殊性，还需要具有相关资质的船员外派机构的参与。以上所有部门可以分别从各自职能的角度出台相应的政策以推动农民(工)向国际船员的转变，但是这些分散的政策能否发挥应有的作用还要取决于另外一个重要因素——理念，即这些政策在制定过程中所遵循的理念。按照张勤教授的观点，政策群的构建必须要有同源的理念，而公共政策群的理念是规范性的价值取向问题，实际上这个理念是个“元政策”。［7］

就其本质而言，推动农民(工)向国际船员的转变其实是增加农民(工)收入，促进我国经济社会发展的一项创新性举措，体现了我国以人为本的施政方针，这恰好符合党的十七大报告中提出的“科学发展观”的其中之义。所以在构建农民(工)职业培训为国际船员的政策群的过程中，应该始终将科学发展观作为各个子政策同源的理念，即视科学发展观为所有子政策的“源政策”，这样就可以保证理念的同源性。

仅仅同源的理念还不能保证所构建的政策群真正发挥预期的作用，实现农民(工)向国际船员的转变。依据政策群的含义，相同的导向也是各个分散的政策发挥作用的保证性因素。导向是实施一项政策的目的所在，如果理念同源的各项子政策的施政目的的指向各有差异，就会造成各项子政策无法形成施政合力，甚至会出现子政策之间相互制约、相互冲突的情况，因此导向一致也是构建政策群必须遵循的基本原则之一。分析农民(工)职业培训为国际船员政策群的导向问题应该以构建该政策群的原因和目的为切入点，即为什么要将农民(工)培训为国际船员，这样做的目的是什么。如前文所述，推动农民(工)向国际船员的转变是增加农民(工)收入的一项创新性举措，而增加农民(工)收入是我国解决“三农”问题的核心所在，解决“三农”问题又是党的工作的重中之重，是构建和谐社会、促进科学发展的重要举措。基于以上分析，农民(工)职业培训为国际船员的政策群的导向应该为增加农民(工)收入，所有子政策的施政导向都应该与政策群的导向保持一致。

三、农民(工)职业培训为国际船员的政策条件分析

对政策条件的梳理是进行一项政策决策的前期必备工作，也是把握政策制定方向、关乎政策能否顺利实施的一个重要因素。在本文中对政策条件的分析是基于战略管理的学术体系中对政策条件的界定，即政策条件指各种影响与决定战略主体决策的因素的总和。［8］农民(工)职业培训为国际船员的政策条件主要由两部分组成，分别是政策环境和政策相关方。

政策环境又可以分为国内环境和国外环境，国内环境主要包括我国目前农民(工)船员的培训状况、我国船员劳务外派的输出情况、农民(工)职业培训的国家政策及其执行情况、我国相关的扶贫政策以及农民(工)职业培训为国际船员的制约性因素等。其中制约性因素的分析和梳理尤为重要，是制定政策群中各项子政策的现实依据和着力点。国外环境主要由三部分组成，分别是国际船员劳务市场的现状及发展趋势、各船员输出国的情况以及国际海事组织以及国际劳工组织制定的与船员有关的各项规定，对国际船员劳务市场的分析可以跟踪其发展趋势，为相关政策的制定提供参考依据;对各船员输出国进行梳理可以提炼出在船员培训方面我国可以借鉴的经验;对相关国际组织在船员管理领域制定的规定的跟踪了解有利于保障我国船员的权益，接轨国际船员培训和管理水平。

政策相关方是政策的制定、实施以及评估的参与方，又可以分为政策主体、政策客体和其他政策相关方，对政策相关方的分析重点是定位各相关方的共同利益点。对于农民(工)职业培训为国际船员的政策群而言，政策相关方主要包括交通运输部、人力资源和社会保障部、财政部、教育部、国务院扶贫办、商务部、地方政府、船员外派机构、船员培训机构、船东以及农民(工)，以上所列的各政策相关方中船员外派机构、船员培训机构、船东以及农民(工)归为营利组织或个人，其他的均为政府机构，是非营利机构。因此在制定相关政策的过程中，应该准确定位船员外派机构、船员培训机构、船东以及农民(工)之间的共同利益点，使得制定的政策能够得到各政策相关方的支持和正面响应，充分调动各个政策相关方工作的积极性和主动性。

四、农民(工)职业培训为国际船员的政策群结构

图1 为本文所构建的农民(工)通过职业培训成为国际船员的政策群结构图。

图1 农民(工)职业培训为国际船员的政策群结构

如图1 所示，从整体上看，将农民(工)职业培训为国际船员政策群的结构分为三个层次，分别为源政策层次、衍生政策层次以及具体政策层次。源政策主要包括国家战略和国家层面的方针政策，国家战略主要是指我国的海运强国战略，船员强国是海运强国战略中的一项重要内容，而我国船员在国际船员劳务市场上所占的份额是衡量船员强国的一项重要指标;国家层面的方针政策主要包括国家的“十二五”发展规划以及党的十八大报告中与解决“三农”问题相关的政策规定。

在该政策群框架下，根据源政策制定的一系列的国家部委以及地方层次的政策统称为衍生政策，其主要包括三类:指导型政策、主导型政策和引导型政策。同时依据各个政策制定的部门和所发挥的作用不同，衍生政策又分为一级衍生政策和二级衍生政策，国务院相关部委制定的指导型政策为一级衍生政策，交通运输部制定的主导型政策(行业政策)和地方政府制定的引导型政策为二级衍生政策。该政策群结构的设计表明:在推动农民(工)向国际船员转变的过程中交通运输部应该起主导作用，地方政府在国务院其他相关部委政策的指导下，引导农民(工)向国际船员转变。

在该政策群中，根据源政策和衍生政策制定的政策称之为具体政策，也可以称作子政策，这些子政策主要是针对制约农民(工)职业培训为国际船员的相关因素而制定的，其目的就是扫清农民(工)向国际船员转变道路上的障碍。具体而言，这些子政策主要包括:

招生政策。并不是所有的农民(工)都可以参加船员培训进而成为国际船员，这里的招生对象主要是具有一定文化基础的新生代农民工。加强招生宣传工作，建议各船员培训机构、航运企业以及船员服务机构深入中西部农村地区，同时海事部门和当地政府也主动作为，多方联合做好农民(工)国际船员培训的信息服务工作，使航海走近农民，使农民熟悉航海。

资金政策。船员培训及就业相关费用对于中西部农村家庭而言确是一笔不小的款项，因此需要国家和社会给予资金支持，建立“以政府投入为主导、个人投入为主体、企业投入为辅助、民间投入为补充”的多元化培训经费筹措机制，在中央和地方扶贫资金中，安排一定数量的经费用于补助贫困家庭学员，同时建立培训资金监管机制，确保培训资金专款专用，切实惠及农民。具体措施比如成立农民(工)国际船员培训基金、国家向参加国际船员培训的农民提供无息或低息贷款等。

培训政策。依托我国完善的航海教育体系，建立我国农民(工)国际船员的职业教育培训机制，引入国外“三明治”船员培训模式;为了适应国外船东的需求，尝试建立船东培训机制，有针对性地对学员进行相关知识的培训，并且在时机成熟的情况下，可以引入国外船员培训机构参与我国的船员培训市场。另外，鉴于东部沿海地区航海教育机构与中西部地区船员培训机构师资力量的不同，在二者之间建立师资定期互动机制。

就业政策。就业保障是推动我国农民(工)国际船员参与国际船员劳务市场竞争的重要因素之一，因此需要船员培训机构、船员外派机构以及国外船东三者之间针对农民(工)船员建立良好的合作协调机制，比如建立订单式培养模式，用人单位和培训机构联合确定培养方案。同时我国主管部门也应该主动作为，在全国范围内或地区范围内联合现有的船员服务机构，建立农民(工)国际船员就业服务中心，积极引导和协调农民(工)国际船员顺利就业。

职业发展政策。形成一支稳定的国际船员队伍是在国际船员劳务市场上保持有效竞争力的基本保证，老手返船率也是国内外船东在选择船员时需要重点考虑的一项指标。增强农民(工)国际船员的职业稳定性，一方面要通过培训教育提高他们的职业忠诚度意识，另一方面需要加强对这些船员的再培训，用培训促进工作，以工作带动培训，形成良性循环，铺平、拓宽农民(工)国际船员的职业发展道路，从而使他们成为稳定的国际船员。

社会保障政策。完善的社会保障政策是引导农民(工)选择船员职业、成为稳定的国际船员的基本条件，同时也是维护农民(工)船员切身利益的基本政策，主要包括尝试建立针对农民(工)船员的社会保险制度，对这些船员的家属进行人文关怀，建立农民(工)船员利益诉求的有效回应机制等。

五、结语

综上所述，对农民(工)职业培训为国际船员进行研究，构建相关的政策群以推动农民(工)向国际船员的转变，既有利于促进我国农村人力资源的开发，为解决“三农”问题开辟新的道路，又有利于保障我国国际船员的有效供给，扩大我国在国际船员劳务市场上所占的份额，推动船员强国的建设，因此具有巨大的经济社会价值和理论意义。

［1］波罗的海国际航运公会(BIMCO)，国际航运联合会(ISF)［R］．2010年海员人力资源研究报告(BIMCO/ISF 2010 Manpower Update)，2010．

［2］戴维翰．政策群、规律群、知识群——浅谈政策管理是现代管理的根本管理［J］．东疆学刊，1985(2):19－21．

［3］张 勤．当代中国的政策群:概念提出和特质分析［J］．北京行政学院学报，2000(1):13－14．

［4］宁 骚．公共政策学［M］．北京:高等教育出版社，2003．

［5］孙 华．论高校招生的政策效率［J］．湖北招生考试，2007(4):30－33．

［6］汪 霞．政策群视域下政策效率的理论诠释及启示［J］．武汉大学学报(哲学社会科学版)，2010(2):220－224．

［7］黄建伟．公共政策群视角下的失地农民问题研究［J］．求实，2009(1):90－92．

［8］刘小年．农民工市民化的政策研究——主体的视角［M］．长沙:湖南人民出版社，2012．

［8］彭彩霞．“政策群”视阈中的基础教育课程政策变革［J］．天津师范大学学报(基础教育版)，2010，11(2):9－12