人事代理制度的法律问题探讨

李 鹏

(安徽财经大学图书馆，安徽蚌埠233030)

人事代理制度是中国人事管理制度在市场经济的发展和人事改革的进程中，伴随着人才市场的兴起应运而生的，已经走过了十几年的历程，对高校等事业单位的人事制度和发展模式产生了深远的影响。人力资源和社会保障部2007年下达通知文件:根据本校和所在地区的实际情况，学校在新聘用教职工时，应积极实行人事代理制度。高等学校应区别不同类型、不同层次的受聘人员，积极探索短期、中期、长期合同相结合的聘用合同管理办法。

一方面，事业单位人事制度改革取得积极进展，事业单位聘用制已基本实现。据人力资源社会保障部网站《2012年度人力资源社会保障事业发展统计公报》称，2012年中国事业单位人事制度改革取得积极进展，聘用制度推进范围继续扩大，基本实现全覆盖。由于人事部门严格控制事业编制，用人单位人事代理人员的比例相应逐年增加。另一方面，人事代理制度是深化人事改革的产物，现行的人事代理制度还处于转型时期，由于涉及到编制与聘用、行政与法律的不同范畴，使得人事代理制度不能做到依法、守法，从而危害了人事代理人员的权益和人事改革的成效。

目前人事代理制度的法律保障还不完善，各地一般只有《人事代理制人员管理暂行办法》。虽然中国《劳动法》和《劳动合同法》已初步实施，但在从计划经济向市场经济转型时期，在人事改革的大背景下与统一的劳动力市场相配套的法规体系还有待加强、落实和完善。

1 人事代理人员基本权益保障存在的问题

人事代理制度实施十几年来，政策上紧锣密鼓，实际上缺乏司法实践。人事代理制度在实行过程中出现了法律适用的困惑，甚至在聘用合同中出现违法性条目，使得人事代理人员的基本权益得不到保障，在津贴、补助、评优等待遇方面突显劣势，人事代理人员比照正式职工如何能达到一视同仁、同工同酬也就成为最重要也是最迫切的问题。

(1)合同的签订问题。目前人事代理聘用合同没有统一的规范格式，往往是各用人单位自行拟定，合同内容相对简要、空洞，合同中甚至明显存在不符合国家政策、法令的内容和条目。有的单位对合同上明确规定的报酬与福利不予兑现。在程序上，受聘人员应在规定时间内与用人单位签订经人才交流服务中心鉴证的相关合同。但是一般情况下人才市场并没有严格履行对合同的监督，所谓经人才交流服务中心鉴定，就是把单位拟好的聘用合同经人才交流服务中心盖章，受聘人签字后，交人才交流服务中心保管一份。

(2)合同的期限问题。人事代理聘用合同中的合同期限都是短期期限，最多不超过三年，这种短期合同根本上损害了劳动者的积极性和合法权益。

(3)合同的终止问题。一方面，劳动者可以提出解除劳动合同。另一方面，为保障用人单位的用工自主权，用人单位方也被赋予解除劳动合同的权利，即解雇权。相对于用人单位来说劳动者一般处于弱势。由于用人单位解除劳动合同，对劳动者而言就是失业，将直接影响劳动者本人及其家庭成员的基本生活。

(4)合同的争议仲裁问题。人事代理人员往往和单位、学校有着千丝万屡的联系，碍于其父母或者家属也在同单位工作且有编制，能用法律手段请求仲裁维权的仅是个案。以致于广大处于聘用地位的劳动者的各方面权益仍然无法实现。

2 原因分析

2.1 法律意识淡薄

权益不能靠观念来维护，而应由法律来保障。中国的人事代理制度出现这样的问题，是因为没有形成真正的市场经济和法制环境，市场这只看不见的手背后有着更深重的国情和体制的历史背景。首先，人事代理制度缺乏具体的法律规范，政府一下子把这些人推向了市场，同时又缺乏市场监管和宏观调控。来自官方的网站上只有一些简单的通知，各省也只有人事代理办法试行，没有更统一的规则，更谈不上法律条文的保障。其次，因为没有具体的法律保护，各地实施人事代理制度很不规范，有的地区和部门起步较晚，有的单位人事部门在钻转型时期制度不完善的空子。因为无法可依，在人事代理的福利待遇、津贴、生活补贴、住房补贴甚至社会保险和评优工作中百般刁难。再次，传统的用人机制还在发挥作用，人才市场的调节并不活跃。计划经济体制时期，上了大学就是所谓“干部”身份，国家包分配。人事代理制度推行以来，长期以来人们习惯的“铁饭碗”被拿掉了，观念一时难以扭转，法律观念淡薄，更谈不上拿起法律武器维护劳动者的权利。最后，还是传统的用人机制下，行政关系、人际关系成了运作的主要方式，一批实习生里除了照顾关系的、内定的也就剩不了几个人，一些好的单位不需要人才市场发挥作用已经人满为患，劳动者并不能感受和适应市场机制，也就很难理解和接受真正的市场经济。

2.2 法律适用存在争议

人事代理制度必须纳入法制轨道管理，明确法理，才能做到有法可依，依法管理。目前中国没有一部关于人事代理的专门立法，有关人事代理理论的论文数量不少［1-3］，但论著几乎是空白，这说明人们对人事代理制度的认知和理解程度还很有限。由于事业单位正处于改革过程中，用人制度比较复杂，事业单位的聘用合同具有特殊性和复杂性。事业单位中实行聘用制的人事代理人员，与单位形成人事关系和劳动关系的杂合，如果不明确法律适用，将缺乏实体法依据，其合法权益就得不到有效保护。此时必须要明确法律适用，通过现有的法律法规保护当事人的权益，并推动专门立法。

长期以来，中国人事制度是由政策和行政文件结合建立起来的，调整人事关系没有一个完整的法律规范性文件。人事代理人员是否适用《劳动法》和《劳动合同法》，事业单位的人事代理是否应纳入《劳动法》调整，曾是一个有争论的问题［4］。

1994年《劳动法》颁布时，企业的劳动关系由劳动法调整，对事业单位职工则是参照公务员管理体制进行管理。《公务员法》出台后，将法律、法规授权具有公共事务管理职能并经批准参照公务员法管理之外的事业单位排除在适用范围之外。聘用人员包括编制内聘用和编制外聘用。一般情况下，编制内聘用人员与单位形成的是人事关系、实行人事制度，而编制外聘用人员与单位形成的是劳动关系、统一实行劳动制度;事业单位的劳动争议由国家人事部门的人事仲裁庭受理，而企业的劳动争议由劳动争议仲裁委员会受理。

2.3 法律条款存在瑕疵

劳动合同的必备条款是法律规定必须具备的条款，但并不是合同成立的要件［5］。从《劳动合同法》第18条的规定看，劳动合同中欠缺“劳动报酬和劳动条件等标准”的情形，不影响劳动合同的成立，也不影响劳动合同的效力，该情形下劳动合同依法成立。如果不属于《劳动合同法》第26条规定的合同无效的情况，劳动合同依然有效。

2.4 法律执行缺乏约束

由于形式上缺乏具体的法律条款约束，人事代理人员的实际待遇往往很难与在编教职工平等。津贴是工资总额的一部分，有的单位在相当长一段时间人事代理不发津贴;对无房教职工的住房补贴，对在编人员在校方网站上予以公示，而对人事代理的补贴不予考虑;在养老保险的缴纳上，按社保局有关规定企业缴费额=核定的企业职工工资总额×20%;职工个人缴费额=核定缴费基数×8%(目前为8%)，用人单位可以代扣代缴应由劳动者个人负担的各项社会保险费用，而有的单位根本不按比例为职工缴纳养老保险，养老保险由人事代理自己全额承担，非法从每月工资中扣除。

3 反思与展望

有编制才是正式工，这已经成为思维定式。而现实是，编制是有限的，签订聘用合同和劳动合同的编外聘用人员将成为劳动者的主力。长期以来，人事代理人员因为不具有正式编制，管理就不规范，工资待遇就没有保障。但是从长远看，“双轨”制是暂时的，人事制度的“并轨”改革才是趋势。

在中国，人事代理的立法已经具备了基本的政治经济条件和社会文化条件，但还需要政策的推动和技术的推动，实现人事制度并轨的趋势。人事代理制度牵扯到三方关系，使用权和管理权分离，因而有必要在人事的使用和管理上作出统一、严格的法律规定。

［1］胡林龙.高校人事代理的制度构成与关系规制——一种新的法律现象的思考［J］.中国高教研究，2006(11):86-88.

［2］娄娜.事业单位用工合同管理适用法律法规的比较分析［J］.人才资源开发，2008(4):18-20.

［3］吴国振，王燕.事业单位非编人事代理法律风险及防控研究［J］.劳动保障世界:理论版，2012(9):44-46.

［4］刁慧娜.高校教师劳动合同法律适用问题研究［D］.长春:吉林大学，2011.

［5］喻术红.劳动合同法学［M］.武汉:武汉大学出版社，2008.