甘肃省天祝县草原生态补偿的政策经验、问题及对策——以草原补奖政策为例

潘佳

（北京大学，北京 100871）

甘肃省天祝县草原生态补偿的政策经验、问题及对策
——以草原补奖政策为例

潘佳

（北京大学，北京 100871）

甘肃省天祝县在实施国家草原补奖政策方面形成了一套成熟的政策经验，包括科学的组织协调及分工体制、严格的监督管理机制、有效的资金监管机制，以及规范的绩效考核评价。尽管取得一定成绩，但在实施中仍存在制度问题，如缺乏草原生态补偿的明确立法和规定；现有地方法规和规章无法全面指导草原生态补偿地方实践；补偿标准过低，财政转移支付制度存在不足；相关社会保障制度不健全。进一步完善天祝县草原生态补偿，应当做好顶层设计的改革；处理好《草原条例》《草畜平衡管理办法》《禁牧办法》三部规范性文件的关系；完善不同层面的财政转移支付制度；建立均衡性社保、教育等制度，尤其是向贫困地区和草原生态脆弱区域倾斜。

草原生态补偿；草原补奖；退耕还草；退牧还草

一、问题的提出

草原草地是中国最大的生态系统，约占全国总面积的42%，西部少数民族地区畜牧业对全国农业经济发展有重要战略意义。但是，草原退化造成了巨大经济损失，因此建立完善的草原生态补偿机制是改善草原生态环境的基础和关键[1]。甘肃省拥有得天独厚的区位优势和资源禀赋，但在环境与生态方面存在很大不足：由于地处生态过渡带，贫困人口量大、面宽，经济建设、资源利用、环境保护之间的矛盾十分尖锐，自然生态环境极其脆弱[2]，环境恶化，资源枯竭，已经成为制约甘肃省经济快速增长的重大障碍[3]。

草原生态补偿作为生态补偿的领域之一，实质上是受益者负担原则的体现，系特定环境资源使用者在使用环境资源过程中引起的环境生态系统整体功能的积极变化，是一种基于“正外部性”的补偿[4]。基于这种正外部性的要求，20世纪90年代以来，国家相继实施了草原生态补偿的三个政策工程：退耕还林还草工程、退牧还草工程以及草原生态保护补助奖励政策（下文简称“草原补奖政策”）。

为了落实国家的草原生态补偿要求，甘肃省相继实施了国家的退耕还草工程、退牧还草工程以及草原生态保护补助奖励政策，其中，2011年开始实施的草原补奖政策是迄今为止补奖涵盖范围最广、效果最显著的政策工程。作为甘肃省九大重点牧区之一的天祝藏族自治县，系草原补奖政策实施的国家试点县，在草原生态补奖的实践上进行了积极探索，成效显著的同时，问题也很突出。因此，对天祝县草原生态补偿进行个案研究①课题组分别于2013年6月、8月两次前往甘肃省天祝县，就草原补奖政策的贯彻落实情况进行了专题调研，并收集了与草原补奖政策有关的规范性文件和问卷，考查了草原生态补偿实施以来对牧民生活的影响以及政策实施效果。，不仅对我国草原生态补偿的立法和实践具有典型示范价值和推广意义，还有助于深入发掘政策实施中的问题。

关于草原生态补偿的研究：从研究形式看，由于草原生态补偿存在不同的类型，我国的理论研究相应采用分类研究与整体研究方式。分类研究是单独对退耕还草政策、退牧还草政策或者草原生态保护补助奖励政策进行研究。整体研究是将草原生态补偿作为一个整体，不区分具体的政策工程。就文献数量而言，不多且集中。本文在对天祝县贯彻国家草原补奖主要政策文件进行规范性分析的基础上，拟结合制度运行实践，从正反两方面讨论天祝县落实草原补奖政策的运行机制、政策经验，以及实施草原补奖政策的制度问题及对策，希望通过规范性文件的制度文本考查，总结出草原补奖实施过程中的典型问题，以深入认知草原生态补偿的政策实践，更好地服务于理论研究和立法完善。

二、天祝县落实草原补奖的主要政策措施

目前，天祝县在草原补奖方面形成了完备详实的地方政策措施。从内容上看，涉及基础性工作保障、实施体制、监督机制、考核评价机制等方面的规定。这些规定是在执行甘肃省政策意见的同时，针对本地实际进行的细化。

天祝县颁布的与草原补奖政策有关的规范性文件主要有：《落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案》《落实草原生态保护补助奖励政策绩效考核评价资料汇编》②本文件系一系列正式、非正式的文件汇编，包含几十个文件。详见天祝县财政局、畜牧兽医局：《天祝县落实草原生态保护补助奖励政策绩效考核评价资料汇编》，2013年。《草畜平衡管理办法（试行）》《禁牧休牧管理办法（试行）》《落实草原禁牧补助政策实施方案》《实施草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法细则》《落实草原生态保护补助奖励机制政策绩效考核暂行办法》《落实草原生态保护补助奖励政策工作情况汇报》等。在诸多规范性文件中，处于基础性地位的是《落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案》。该方案根据甘肃省政府《关于贯彻草原生态保护补助奖励政策，全面推进草原保护建设的实施意见》和《甘肃省落实草原生态保护补助奖励政策实施方案》及省市有关落实草原生态保护补助奖励政策精神，按照农业部创建国家级试点县的要求，结合天祝藏族自治县实际，在充分调研的基础上形成③详见天祝县政府：《天祝藏族自治县落实草原禁牧补助政策实施方案》，2011年。。

方案从总体上就天祝县如何贯彻落实国家、甘肃省草原补奖的政策要求进行了安排，包括：奖补政策的适用范围，草原补奖相关资金在不同层级的地方政府之间如何分配，草原资源、人工饲草、草原承包、牛羊养殖、禁牧及草畜平衡，总体思路和建设目标、主要任务、工作进度、组织保障等④详见天祝县政府：《天祝藏族自治县落实草原禁牧补助政策实施方案》，2011年。。其中，主要涉及与补奖有关的各项资金在不同层级政府的配置，实施草原补奖政策的主要任务，以及管理体制和机制层面的组织保障。上述内容中，最重要的莫过于资金的安排和使用。总体而言，着力落实草原生态保护补助奖励“五大政策”，即禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴、牦牛山羊良种补贴、牧民生产资料综合补贴。此外，与补奖有关的配套制度还有：推进实施培育后续产业的牲畜品种良种、草产业开发、舍饲规模养殖、特色养殖培育、畜产品加工“五大工程”，建立健全草原执法和服务体系等。

三、天祝县落实草原补奖政策的运行机制

草原补奖政策的实施，直接目的是恢复草原生态，促进牧区发展为间接目标。从实施效果看，牧民均反映实施奖补政策以来，草原生态环境大大改善，草原补奖政策的实施既保护了草原生态，为子孙后代造福，同时通过补奖资金的发放获得了经济来源。一些牧民认为，草原补奖政策的施行不仅必要而且及时。倘若不实行草原补奖政策，现有的资源利用方式和发展模式必定形成恶性循环——为了增加收入，不得不添置牛羊，如此一来，草越来越少，草场逐渐恶化，牧民不得不减畜，最终影响家庭收入。倘若按照以前的生产生活方式放牧，羊短期内会增多，而草的质量却越来越差。

根据现有的政策经验及笔者的实地调研，天祝县草原补奖实践成效很大程度上取决于充分的制度保障、组织领导、监督机制以及明确的绩效考评机制。组织、监督和考评机制均被纳入到地方立法和政策中，即“政策导向性”的实施运行，即制度化的组织保障、监督保障和考评机制。天祝草原补奖的实施主要依据地方政策，这种地方政策虽不是严格意义上的“法”，实际上却发挥了“准法”的作用，如此，体制的安排和机制的运行变得有“法”可依，既有操作性又不具有随意性。

（一）科学的组织协调及分工体制

十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，其要义之一是国家和社会治理的整体性、协调性和合作性，甘肃省天祝县草原补奖政策的实践是一个很好的诠释。

首先，在综合领导和协调层面，天祝县成立由县长任组长，县委副书记、主管副县长任副组长，县财政局、县发改局、县畜牧兽医局和县草原站等部门单位为成员单位的天祝县落实草原生态保护补助奖励政策领导小组，负责政策制定、方案审批、组织协调、指导监督、解决重大问题等工作。领导小组下设办公室，办公室设在县畜牧兽医局，由县畜牧兽医局局长任办公室主任，配备专职人员具体负责处理日常工作。成立技术指导小组，由县畜牧兽医局、县草原站和各乡镇草原监督管理机构抽调技术人员组成专门技术指导小组，具体负责指导解决重大技术问题。

其次，关于草原补奖政策实施的部门分工，《实施方案》在附件一部分——《关于成立天祝县落实草原生态保护补助奖励政策领导小组的通知》进行了细化：县农牧局、畜牧兽医局负责草原生态保护补助奖励政策的具体实施工作、政策落实情况的指导和监督检查，综合协调有关部门研究制定落实草原生态保护补助奖励政策的管理办法、管理制度和措施，组织落实实施方案，负责调节草原纠纷、查处草原违法案件；县发改局负责研究并提出全县落实草原生态保护补助奖励政策发展目标及政策措施；县财政局负责落实草原生态保护补助奖励政策各项补助奖励资金的安排和监督管理；县国土局和民政局负责勘查边界和草原牧区与农区乡镇、草原与自然保护区、林区的勘界、定界工作；县环保局负责草原生态环境保护及禁牧区、生态平衡区、人工种草等区域环境保护评估工作；县统计局负责草原生态保护补助奖励政策落实中草原面积、草原畜牧业生产情况等数据的统计、核查与发布工作；县审计局负责各项补助奖励资金拨付、兑现的审计监督；县监察局负责各项补助奖励资金的拨付、兑现等工作的监督监察，查处有关违法违纪案件；县林业局配合做好草原、林地的勘界、定界等工作；县公安局和司法局负责勘界、定界、草原承包及政策落实中的矛盾纠纷调处。

此外，县信用联社配合有关部门做好各项补助奖励资金“一折统”兑现发放工作；县草原站、区划办负责基本草原和禁牧区、草畜平衡区划定的技术指导工作，承担草原所有权、承包权、使用权证的审核、发放及登记管理具体工作，做好草原承包制度、草原禁牧制度和草畜平衡制度的制定与落实，调查核实草原面积、草原资源（人工种草）现状、草原载畜量及良种畜养殖情况及技术指导工作等。

这一有效的地方实践，可以为国家层面的草原生态补偿提供一定的借鉴。首先，由于生态补偿牵涉的领域广泛，几乎涉及大多数部委，且关涉国家生态安全和长治久安，为了避免部门利益纷争和矛盾，有必要成立一个高规格的综合协调部门。这一部门由生态补偿有关的部委领导组成，可以考虑在国务院成立一个办公室或委员会。该综合协调部门之下，建议安排不同领域的专家组成技术指导小组及法律小组。这一综合协调机构可以对包括草原在内的各领域生态补偿工作进行统筹安排。此外，在国家《草原法》中明确草原生态补偿的概念，明确农业部草原监理中心作为国家草原生态补偿的主管部门，财政部门作为生态补偿资金拨付的主管部门，并对农牧、国土、民政、监察、审计和金融等机构或部门的职权进行补充。

（二）严格的监督管理机制

第一，建立严格的责任追究制度。通过层层签订目标责任书，加强责任追究。将禁牧工作纳入政府和村组年度考核范围，实行一把手负责制。第二，健全禁牧管护机制。强化草原监理和管护队伍建设，建立健全县、乡、村三级管护联动网络，安排专职禁牧管护人员，将监理管护经费列入地方财政预算。第三，强化组织保障体系，层层签订责任书，形成“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局，为全面落实草原补奖政策提供强有力的组织保障⑤详见天祝县政府：《天祝藏族自治县落实草原禁牧补助政策实施方案》，2011年。。

（三）有效的资金监管机制

为做好资金分配使用的监督管理，提高资金的使用效益，及时足额兑现资金，天祝县制定了《天祝县直补资金兑现方案》。

该方案首先，明确落实工作责任。各乡（镇）人民政府是资金兑现工作的主体，具体负责补助奖励资金的兑现工作。财政局负责补助奖励资金拨付，并会同畜牧兽医局制定资金分配方案，对资金的分配使用进行监督检查。畜牧兽医局具体负责补助奖励政策的组织实施和管理，组织开展草原生态监测和监督管理，评估实施效果。发改局负责对各项补助奖励资金兑现工作进行监督检查。审计局负责对资金的拨付和兑现情况进行审计监督。监察局负责兑现情况的监察工作，查处有关的违法违纪案件。

第二，严格落实工作程序。补助资金下达后，各乡（镇）人民政府组织对发放补助奖励的牧户、面积和资金组织行政村级公示，经公示群众无异议后，报县草原生态保护补助奖励机制领导小组办公室核定备案。财政局通过惠农专户拨付奖励补助资金，各乡镇通过“一折统”方式直补到户。

第三，严格资金管理。各项直补资金由县草原生态保护补助奖励政策领导小组统一管理，严格按照国家和甘肃省制定的有关惠农资金的政策执行，设立专户储存。审计部门对资金拨付和兑现情况进行专项审计和监督检查，强化资金监管力度，确保各项直补资金专款专用。畜牧兽医局和财政局设立草原生态保护补助奖励政策监督电话，受理政策咨询，查证举报事项。

调查中，牧民普遍反映草原补奖资金即时到账，统一发放到“一卡通”册子，没有出现克扣和迟付现象，且没有任何附加条件。另外，无论是偏远地区还是近城地区，对每一个村民的存折都发放到位，没有直接给付现金现象。此外，村民反映，中央、省市和县领导曾亲自监督检查钱款的落实情况，到牧民家查阅“明白册”和存折、草原承包合同、草场面积等。

（四）规范的绩效考核评价

总体而言，天祝县落实草原生态保护补助奖励政策实行目标管理，严格责任考核。县上将此项工作纳入县政府年度目标责任考核范围，政府与乡镇签订目标管理责任书，同时乡镇与村、村与户签订《禁牧草畜平衡责任书》和《承诺书》。为进一步量化考核内容，实行定性考核与定量考核相结合，平时监督检查与集中考核相结合，并根据考核结果安排绩效奖励基金，保证了整体目标的实现。

政策规范层面，甘肃省政府2012年颁布《甘肃省落实草原生态保护补助奖励政策绩效考核评价办法》，同年天祝县发布《天祝县落实草原生态保护补助奖励政策绩效考核办法（试行）》。两份规范性文件的内容大体相似，主要涉及：考核内容和依据、考核原则、方式、组织实施和程序、考核评价和结果等。这些规范性文件从形式到内容都可以借鉴到国家层面草原（或其他领域）生态补偿的绩效考核，其他省份亦可参考。

四、天祝县实施草原补奖政策反映的立法和政策问题

通过对天祝县实施草原补奖有关的规范性文件及草原生态补偿有关规范性文件的分析，其在立法和政策上还存在一些突出问题，具体如下。

（一）缺乏草原生态补偿的明确立法和规定

天祝县在草原补奖方面形成了系统、可操作的政策体系。然这些政策体系毕竟不是地方性法规和规章，也非草原生态补偿的长效机制。造成这一现状的原因主要是上位法的缺位——无论是国家还是甘肃省，目前均没有草原补奖、草原生态补偿的系统规定和法律法规支持；大量的上位法对草原生态补偿的规定，内容分散、重复，不成体系。在北大法宝搜索“草原生态补偿”的关键词发现，标题和全文中尚没有含“草原生态补偿”明确称谓的法律法规。这一类似的称谓，主要体现在全国人大工作文件、国务院法规之外的规范性文件，以及部委规章以外的规范性文件中，大多表述为“草原生态补偿机制”“草原生态补偿制度”“草原生态保护制度”等。

（二）现有的甘肃省地方法规和规章无法全面指导草原生态补偿地方实践

作为草原生态补偿主要内容的“退耕还草”“退牧还草”和“草原补奖”，天祝县及甘肃省对此颁布了大量规范性文件。尽管从草原保护有关的法律法规中可以找出适用“退耕还草”“退牧还草”和“草原补奖”的规定，比如《甘肃省草原条例》（以下简称《草原条例》）总体上明确了草原开发、利用、保护和管理的基本问题；然而，对目前普遍推行的草原补奖机制来说，仍缺少明确、系统的条款，仅在21～27条基于草畜平衡的考虑，涉及禁牧、合理载畜、休牧、退牧还草等少部分草原生态补偿的内容，缺少基于受益者补偿的规定。其操作性远不及2011年甘肃省人民政府办公厅制定的《甘肃省落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案》。

《甘肃省草畜平衡管理办法》《甘肃省草原禁牧办法》系当前直接涉及甘肃各地草原生态补偿的地方政府规章。然而，两个《办法》的不足也很明显：具有鲜明的“权力”本位特性，牧民的权利很少涉及；条文以实体性规范、宣示性“应然性”条款为主，缺少程序性规范，操作性欠缺。这一地方性立法的不足同样和国家层面草原生态补偿立法的缺位，甚至是生态补偿基本法的缺位密切相关。

（三）补偿标准过低，财政转移支付制度存在不足

调研发现，牧民普遍反映目前补助标准太低，难以维持生活。大多数牧民家庭只能靠放牧为生，而家里的草有限，买草、租草场花费很多；一些偏远地区孩子上学、老人看病、家里盖棚、添置牛羊开销很大，生活艰难。补助标准的偏低，本质上反映了我国财政转移制度的不足。因此，与此对应的制度改革绝非简单提升补偿标准的问题。

作为具有全国性公共产品属性的西部地区草原生态环境建设，目前仍没有形成覆盖全国范围的财政供给主体多元化的生态补偿机制和格局。甘肃地区草原生态补偿系中央财政转移支付，东西部之间、不同市场主体之间的生态补偿尚未建立。正是由于东西部之间的草原生态补偿机制尚未建立，加剧了区域发展的不平衡和区际利益冲突[5]。由于草原生态补偿政策的受益人是国家，决定了政府成为主要补偿主体。然而，中央财政的资金投入与牧民生活的需求相比远远不足，甘肃省各级政府财力有限，配套资金跟进不够，由国家负担生态补偿费用的做法是低效率的[6]。此外，标准的划分上没有体现不同自然地理环境、经济社会发展水平的地区差异性，现有补偿标准比较粗放，科学性有待研究⑥根据2011年甘肃省政府制定的《甘肃省落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案》，甘肃省三大区域的禁牧补助标准确定为：青藏高原区20元/亩、黄土高原区2.95元/亩、西部荒漠区2.2元/亩。三大区域的草畜平衡奖励标准确定为：青藏高原区2.18元/亩、黄土高原区1.5元/亩、西部荒漠区1元/亩。这两项草原补奖的补助总体上体现了区域差别，根据笔者调研，甘肃不同区域，甚至一个县所辖的乡发展水平差距都很明显，现有的简单分类不能反映不同地区的实际情况，亟待细化，需要从中央到甘肃省研究更为细致的补偿标准分类方法和原则。。

（四）与生态补偿政策有关的社会保障制度不健全

很多牧民谈到自身生活压力和负担较重，经济压力较大。比如，孩子上学困难，村里没有幼儿园和小学；赡养老人压力大，多数老人身体不好，吃药效果差，住院花费又太高，没时间照顾老人；村里草地太少，无法种粮食；粮价高，负担重。上述问题反映出天祝县教育、医疗、养老、社会救济等基本资源投入严重不足。

五、指导天祝县实施草原补奖政策有关立法和政策的改革完善

（一）国家层面有关草原生态补偿基础性制度的完善

天祝县和甘肃省草原生态补偿政策及立法的问题，有待于顶层设计的改革。首先，现实的困难很大程度上源于国家层面《生态补偿条例》的缺位。条例的颁布和实施，将对各领域生态补偿的立法和实践产生重要的指导意义。对于条例而言，尤其要明确“生态补偿”的概念、主体、客体、原则、基本制度等。其次，《中华人民共和国草原法》作为保护、建设和合理利用草原的基本法⑦全国人大常委会2013年6月修订的《中华人民共和国草原法》规定了个别条款，涉及草原生态补偿的主要任务：禁牧、草畜平衡等，主要分布在第四章“建设”和第五章“利用”部分。此外，第26条规定，县级以上人民政府应当增加草原建设的投入，支持草原建设。国家鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。可以明显看出，上述规定既没有明确界定“草原生态补偿”，也缺乏指导性，基本上是原则性、义务性规定。补偿的方式、方法、标准、牧民的权利等关涉草原生态补偿的核心问题都没有体现。，理应将草原生态补偿作为一项基本制度内容明确下来，不仅要明确草原生态补偿的概念、法律关系、范围、方式、标准，还要将退耕还草、退牧还草和草原补奖工程中的共性问题予以囊括。此外，还需要将退耕还草、退牧还草和草原补奖工程有关的政策文件中的成熟经验固定下来，落实到《中华人民共和国草原法》草原生态补偿制度中。

（二）甘肃省有关草原生态补偿地方性法规和规章的完善

天祝县草原生态补偿的立法和政策改革，有待于甘肃省地方性法规和规章的完善。这需要处理好《草原条例》《草畜平衡管理办法》《禁牧办法》三个地方性法规、规章之间的关系。《草原条例》作为甘肃省草原开发、利用、保护和管理的地方性立法，应体现基础性地位。草原生态补偿作为一项基本制度，应当体现在条例中。草畜平衡、禁牧等方面的措施宜体现在《草畜平衡管理办法》《禁牧办法》中。有关牧民的权利、草原生态补偿的财政和经济制度，《草原条例》应予以明确，两个办法可对其进行细化。

此外，天祝县和甘肃省关于草原补奖的实施方案中有很多成熟的政策规定，可以借鉴到《草原条例》《草畜平衡管理办法》《禁牧办法》中，如组织领导、监督管理、资金监管、效绩考评等。

（三）财政转移支付制度的完善

首先，加强生态补偿制度顶层设计，从单一要素补偿、分类补偿向综合补偿发展。加强顶层设计，推进包括草原在内的各单项政策的综合集成和有机融合。

其次，从推进实验区生态补偿的角度来说，可将财政转移支付从按项目补助转向区域性综合补偿，监督考核从具体工作任务目标考核转向以区域生态环境质量为主的综合绩效考核[7]。目前中央对甘肃的草原专项生态补偿政策基本停留在“一事一补”，不具有稳定性。

再次，建立可协调区际关系、体现社会公平及完善财政转移制度的区际生态补偿制度。可借鉴德国以州际财政平衡基金模式实现横向转移方法，在西部草原生态建设区与东部受益区、上游地区政府与下游地区政府之间建立区际生态补偿转移支付基金，加大对生态补偿的预算投入比例，把生态补偿的相关因素纳入转移支付范畴[8]。

最后，在明确中央地方之间的财权、事权条件下，完善省以下草原生态补偿支付制度，重点向贫困地区和草原生态脆弱区域倾斜。除了将中央下达的资金全额落实到基层，更要在省级层面安排更多资金投入到生态恶劣、经济贫困的地区。

（四）社保制度的改革

天祝县教育、医疗、养老、社会救济等基本资源投入严重不足，与草原生态补偿制度的实施效果直接相关。天祝县的草原补偿实施地区，放牧收入和补偿资金几乎是全部收入来源。由此，社会保障程度和水平决定了草原生态补偿的实施。因此，建立甘肃省和天祝县的均衡性社保、教育等制度十分必要，尤其是向贫困地区和草原生态脆弱区域倾斜。这不仅需要配套政策和制度的协调，还需要甘肃省以下财政转移支付制度的完善。

六、结论

草原生态补偿是“受益者负担原则”的体现，目的是支持与鼓励草原地区更多地承担保护草原生态环境责任，而不是过高经济发展的责任[9]，从而达到经济建设与生态保护平衡协调，实现可持续发展[10]。

本文通过对典型案例的分析得出以下结论：在实施草原补奖政策过程中，天祝县形成了一套成熟的政策经验，这些制度化的经验和实践主要有：科学的组织协调及分工体制、严格的监督管理机制、有效的资金监管机制，以及规范的绩效考核评价。这些经验对于甘肃省其他地区、其他省份，乃至全国都有借鉴意义。

尽管天祝县草原补奖政策实践取得一定成就，然而从中央到地方仍存在种种问题。从某种角度看，这些问题本质上是制度层面的不足，具体而言，包括：缺乏草原生态补偿的明确立法和规定；甘肃省现有地方法规和规章无法全面指导草原生态补偿地方实践；补偿标准过低，财政转移支付制度存在不足；与生态补偿政策有关的社会保障制度不健全。

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F323.212

A

1672-3805(2014)05-0042-07

2014-06-03

国家社科基金重点项目“完善生态补偿机制的制度建设与法律保障研究”（12AZD062）

潘佳（1986-），男，北京大学法学院博士研究生，研究方向为环境与资源保护法学。