如何构建和完善防治“小金库”的长效机制

郭少玲

如何构建和完善防治“小金库”的长效机制

郭少玲

“小金库”具有很大的危害性，构建防治“小金库”的长效机制，从源头上控制防范“小金库”，标本兼治，是一个迫在眉睫的问题。本文对“小金库”的形成原因和危害进行分析探讨，以国有企业为例，提出如何构建和完善防治“小金库”的长效机制。

小金库；危害；防治；长效机制

“小金库”是指“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留单位收入和应上缴收入，且未列入本单位财务部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金（财监字[1995]29号）”。目前，国有企业“小金库”资金来源主要有：以虚开发票套取会议费和培训费；固定资产出租或处置、转让取得收入；路产赔偿等营业外收入；资产等采购、工程合同款回扣等。

2009年以来，国有企业依据《关于深入开展“小金库”治理工作意见》（中办发[2009]18号）文件精神进行了整治“小金库”行动，经过近几年来的“小金库”专项治理工作，已取得一定成效。现以国有企业为例，谈谈如何筑固成果，防止反弹，构建和完善防治“小金库”的长效机制。

一、“小金库”的危害性

“小金库”虽冠以“小”字，但涉及的金额却不小，2013年12月23日，广东省财政厅厅长在接受广东省政府门户网站专访时说“通过自查自纠，全省共发现‘小金库’22个，涉及金额2,027.23万元……”仅仅是一个省，其涉及的金额就高达上千万，可见，“小金库”的危害性非常大，其表现如下：

1.造成会计信息失真，误导和欺骗会计信息使用者

“小金库”的存在，使企业财务报表不能真实的反映单位财务状况和经营成果，会计报表的使用者依据报表信息可能做出错误的判断或决策，严重冲击了单位的正常经营活动，可能致使单位经济利益受损，甚至倒闭。

2.助长不正之风，滋生腐败

“小金库”资金往往被少数人所控制，避开了正常的监督和制约，账务账表无法查到，只有圈里相关人员知道，使用起来方便，因而有些人就会借机搞送礼、贿赂等行为。“小金库”经常是贪污挪用或团队私分的对象，造成腐败现象不断发生，有的“小金库”的资金成了个别人搞不正之风的强有力的资金保障。

3.使部分国有企业的亏损更加严重

一些国有企业，由于各种原因，经营状况一直不好，甚至连年亏损，但成本和费用却依然节节升高，一些国有企业负责人由于法纪观念淡薄，在企业难以持续经营状况下，仍然想尽办法，私设“小金库”，使原本就亏损的国有企业雪上加霜，加速了企业的破产。

4.使国有资产流失，扰乱社会经济秩序

有的国有企业本着吃大锅饭的心态，不关心企业的盈亏，损公肥私，公款私存，低价变卖、转让公司资产，私存、转移公司营业收入，侵占公司营业外收入，使国有资产严重流失。不仅严重损害了国家和集体的利益，还扰乱了正常的社会经济秩序。

二、“小金库”产生的原因

1.相关人员法纪观念淡薄，存在侥幸心理

“小金库”规避了正常的管理与限制，使用起来方便。有些国企负责人法律观念淡薄，只考虑到个人或小团体的利益，玩忽职守，以为“小金库”不容易被发现，甚至纵容工作人员想方设法为“小金库”套取资金，并给予一定的好处费，从而形成从上到下相互包庇的违法团队。

2.管理制度不完善，存在漏洞

有些单位的基础工作薄弱，票据管理不完善，收钱不开票，或虚开无实际业务的发票套取现金，财务人员没充分发挥其监督的职能，日常经济业务走流程，更谈不上事前审核、事中监督和事后复核。资产管理不规范，普遍存在重表证轻实物、重分配轻管理、重采购轻处置的现象，因而更容易滋生顺手牵羊的行为，造成资产流失。

3.内部控制制度执行不到位

有些单位会计制度的稽核范围有限，通常会以偏概全，以点概面，缺乏完整性和全面性。岗位设置不合理，不相容职务没有完全分离，削弱了相互制约和牵制的作用，预算管理不完善，片面地追求预算完成率，个别单位甚至存在年末突击花钱的现象，以会议费，培训费或差旅费等虚列支出，套取资金。

4.监督机制不完善，惩治不力

有些地方的监管部门对下属单位的检查存在走过场的现象，甚至对检查到的私存“小金库”等违法行为只是口头提醒，并没有认真、严肃地处理。

三、建立和完善防治“小金库”的长效机制

1.提高防范意识，建立预防机制

意识是行为的原动机，要预防“小金库”的出现，首先要加强对各级领导干部和工作人员宣传教育，使他们充分认识到“小金库”的危害性和防治“小金库”的重要性，让大家都能从思想意识上防范“小金库”。其次，还要普及财经法律、法规、税法等法制教育，增强大家的法律意识，让大家明白涉及“小金库”的法律后果。财务人员的职业道德建设，也是预防“小金库”的产生不可缺少的一道防线，重视财务人员的素质教育，建立一支“诚信，守法”的财务队伍，能让“小金库”无处藏身。

2.完善管理制度，建立控制机制

要从根本上遏制“小金库”的产生和泛滥，就要完善制度建设，依据国家相关法律、法规，建立健全单位的规章制度，真正做到以制度管人，按制度办事，防止领导者一人说了算的专政管理现象。财务管理是企业管理的核心，显然，财务管理制度将是单位规章制度的核心所在，以《会计法》和《企业财务准则》为依据，建立一套完整而精细化的计划财务管理制度是至关重要的。

财务管理制度，必须要涵盖预算管理、货币资金管理、资产管理、合同管理、财务事项审批管理、财务融资管理、应收账款管理及支票、发票、财务印章管理等各个方面，按顺序，分章节，详细、明确地编制出具体的管理办法。其中应包括审批权限及范围、财务报销规定、款项借支、管理费用报销、福利费报销、新增购置固定资产报销和固定资产建造、工程款项支付审批程序等具体规程内容。更重要的是要确保制度能执行到位，这就需要财务人员充分履行会计的核算与监督职能，把好当家理财关口。要以财务管理制度为准绳，加强监管，杜绝随意设立账户、账外设账等违规操作；强化票证管理，认真做好发票的领用存统计与用途跟踪工作，不但要让单位的主营业务收入全额入账，更要监控单位的其他业务收入和营业外收入，如资产租赁收入，固定资产变价收入，残值收入及其他收入。一定要将合理的收入全额入账，不得让任一环节截留或挪用。对于费用报销和成本指出，特别是会议费、差旅费、接待费等，相关部门负责人要对经济事项的真实性负责，财务部要认真审核每一项支出内容，对于与实际情况不符，违反制度规定或超出限额标准的，应予以制止，纠正或责令经办人补办手续，要坚决杜绝以假发票入账，以虚开发票冲账等违法行为。

3.强化监管力度，建立监管机制

上级单位，主管机构或企业集团外派监事会要定时或不定时地对下属各单位进行审计，特别是对固定资产采购程序、重大合同的招标管理、营业外收入、应收账款等的专项审计和监督。

具体监管的几个方面：1）资金管理方面，要关注应收账款和其他应收款的流向，从账面上看，公司内部会借用业务备用金和零钞备用金，数额从几万到几十万不等，这备用金是不是完全用于实处，一定要加强监管，要定时或不定时的对备用金进行抽查与盘点，杜绝备用金挪为私用，差旅备用金一定要及时归还，关联单位和非关联单位应收账款更应该及时清收，确保资金的安全。2）合同管理方面，为避免商业贿赂、拿回扣现象，合同的管理应依据《合同法》并结合公司实际执行，公司应设立合同审查部门，避免由业务部门单方面决定合同的签订，合同审查部门可由计划财务部负责，合同谈判签约对象要具有相应的资质要求，公司参加合同谈判人员必须来自不同的职能部门，金额较大合同要进行公开招标，还要由主管领导或分管领导及相关人员参加谈判，必要时可以邀请法律顾问或专项律师参加，以保证公平、公正。

“小金库”隐蔽性强，复杂多样，不容易直接从账面上发现，内部知情者举报也是行之有效的途径。因此，可以动用群众的力量，鼓励群众树正气，大胆举报违法行为，对举报属实者应予以嘉奖。

4.加大查处力度，建立惩治机制

清查整治“小金库”就必须坚持不懈并不断增强查处力度，要严肃认真处理查出的每一个案件，必要时可以予以曝光。对于涉事的相关人员应严格按照相关法律法规和党纪政纪追究责任，情节严重时可移交司法机关，追究刑事责任，只有大力加强惩治力度，才能让心存侥幸者醒悟。

构建完善防治企业“小金库”长效机制，必须从源头做起，做好单位的内部控制和监督工作，预防和控制相结合。治理“小金库”更需要持之以恒，需要各级监管部门之间的协调配合，对政策规定、工作方案、执行落实、重大案件移送等情况要及时沟通，建立起运转顺畅，配合有力的工作机制，还要通过培训教育，让广大干部，群众提高认识，主动从源头上防治腐败，拒绝“小金库”，才能真正建立起完善的防治“小金库”的长效机制。

[1]《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定》（财监字[1995]29号）.

[2]《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发[2009]18号）.

[3]《关于印发，<2011年“小金库”专项治理工作实施方案>的通知》（中治金[2011]2号）.

[4]廖万霜，马忠音.浅析“小金库”存在原因及治理对策[J].交通财会,2013.05（总第310期）.

（作者单位：广东汕汾高速公路有限公司）