中国儿童福利制度重构与福利治理之可能

范 斌

（华东理工大学，上海200237）

中国儿童福利制度重构与福利治理之可能

范 斌

（华东理工大学，上海200237）

本文试图通过分析我国儿童福利制度发展历程与阶段性特征，提出福利治理视角作为儿童福利制度重构的一种可能途径选择，并进而探讨福利治理于儿童福利制度重建的意义和启示。

儿童福利；制度重构；福利治理

随着中国转型期社会结构的分化和社会流动性的加剧，儿童面临着不平等、脆弱性等不利处境，已引起政府、学术界和公众的广泛关注，同时，儿童福利也被提到国家战略的高度。①近年来，中国的儿童福利有了飞跃性的发展，特别是2010年被称为“中国儿童社会福利元年”，它标志着儿童福利新时代的到来。在这样的背景下，我国儿童福利制度已发生了很大的转向，建构新型的儿童福利制度已迫在眉睫。鉴于此，本文试图通过分析我国儿童福利制度发展历程与阶段性特征，探讨福利治理于儿童福利制度重建的意义和启示。

一、我国儿童福利制度阶段性特征

通过检索文献发现，我国学界对儿童福利制度指称比较宽泛，鲜有对儿童福利制度概念的明确界定。这是因为“制度”含义的多元性而决定的，本文在“人们的权力、义务和禁忌的规定”②意义上使用“制度”，其所指儿童福利制度是儿童福利价值观念、儿童福利管理体制、儿童福利社会环境、儿童福利政策、儿童福利服务体系与递送机制等一系列相关规定和实施机制的总称。儿童福利制度的目标是维护儿童合法权益，保障儿童安全与健康成长。

当代中国儿童福利制度的变迁是与我国社会福利制度的发展历程密切相关，并以此大体可分为六个阶段，即1949-1957年为孕育萌芽期，1958-1966年为初步发展期，1967-1978年为中断停滞期，1979-1989年为恢复重建期，③1990-2009年为稳定发展期，2010年至今为快速发展期。本文中的“当代中国”指1949年新中国成立以来至今的中国社会。

1949年-1957年正逢新中国成立和社会主义建设初期，是中国儿童福利制度的萌芽和孕育期。这个时期的主要特征：一是儿童福利行政管理体系比较健全，管理和组织机构主要集中在教育、卫生、司法、民政和文化体育领域；二是儿童福利机构的人员主要是政府官员和事业单位工作人员，专业化程度低；儿童福利议题主要散见在法律保护、基础教育、妇幼保健、婚姻家庭与孤残儿童等领域。

1958-1966年是人民公社、妇女解放运动和三年自然灾害三大社会背景下的儿童福利制度初步发展期，其突出特征：一是妇女解放运动使广大妇女参加生产劳动后，儿童日常生活照顾日益单位化，体现为单位托儿所和幼儿园的建设；二是全国爱国卫生运动，加强疾病和传染病的防治，客观上推动了儿童健康事业的发展。

1967-1978年文化大革命十年动乱，造成儿童福利制度建设中断、停滞。这个时期，新中国建立以来儿童福利制度建设和行政管理组织体系彻底瓦解和倒退。

1979-1989年随着党的十一届三中全会的召开，儿童福利领域也拨乱反正、恢复重建。这个时期的主要特征：一是儿童少年组织和工作；二是出台加强少先队工作的决议和成立中国少先队工作学会；三是团中央主导儿童少年工作体系、组织网络、服务体系、活动内容和伦理道德建设等。①刘继同.当代中国的儿童福利政策框架与儿童福利服务体系[J].青少年犯罪问题,2008(05).

1990-2009年是儿童福利制度稳步发展期。随着90年代中期市场经济的建立，经济快速发展，在改善人民生活福利的同时也带来了一系列社会问题，原来以经济效率为导向的社会福利制度受到了挑战。2006年，中央关于构建和谐社会纲领性文件的出台，我国强调社会公平取向的社会福利制度初露端倪。相对应，这一时期儿童福利制度的主要特征：一是公共政策、社会政策领域已经开始关注儿童福利议题；二是儿童福利供给主体多元化，有国际NGO，政府、共青妇等人民团体、社会组织、企业、个人等；三是国际儿童组织与中国政府合作在儿童福利领域发挥重要作用。总体上，还是属于补缺型的儿童福利制度。

2010年至今是中国儿童福利快速发展期。这一时期有几大标志性儿童福利政策文件出台：（1）《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见（国办发【2010】54号）》于2010 年11月颁布，国家第一次直接通过现金补贴的形式为福利机构内外的孤儿提供制度性保障，这标志着中国在儿童福利政策方面的重大突破，也为我国儿童福利制度从补缺型向适度普惠型迈进奠定了基础。因此，2010年被许多学者称为中国社会福利与儿童福利元年。在2010-2013年间，从中央到地方各省市，关于儿童大病救助、残疾儿童福利津贴、儿童学前教育津贴、单亲家庭儿童养育津贴和儿童营养补助等政策纷纷出台，儿童福利制度建设取得了很大的进展。（2）国务院《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》 （国发【2011】24号）》，增加了儿童与福利一章，第一次将儿童福利写进儿童发展纲要。（3） 《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知（民函【2013】206号）》的颁布。该通知明确了适度普惠型儿童福利制度的基本内涵是，本着“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的理念，按照“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的原则和要求，立足当地经济社会发展状况、儿童生存与发展需要和社会福利制度的发展，全面安排和设计儿童福利制度。该通知引人注目的是将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次。

这些都表明了儿童福利制度新的转向：一是儿童福利在公共政策和社会政策中具有基础性和关键性地位；二是儿童福利制度已从补缺型向适度普惠型迈进；三是政府主导下的儿童福利供给多元化，政府购买儿童福利服务的机制初步形成，儿童福利服务的社会组织大量涌现。

但在儿童福利制度建设方面还存在着制约因素，具体表现在：第一，儿童行政管理体制部门化与条条化，很多部门都与儿童有关，但工作中很难协调形成合力。第二，还缺乏清晰的、可操作的针对所有儿童的福利法。我国已有涉及到儿童的法律包括未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、母婴保健法、义务教育法、收养法、残疾人保障法等，但我国儿童福利政策与儿童福利服务体系呈现分隔化和碎片化态势。不仅儿童福利法律体系没有形成，在实践中政策与服务没有匹配。看起来儿童福利方面有很多政策与措施，但操作性不强，很难落实。现实中，还有部分儿童受到忽视或虐待，还有部分儿童的需要没有得到有效回应。

二、福利治理对我国儿童福利制度重构的启示

针对以上问题，学术界和实务界提出了很多有效的解决途径，本文借鉴“福利治理”视角作为一种可能的途径选择。福利治理(welfare governance) 是在西方福利国家危机和改革的背景下出现的一个概念，它与福利多元主义的共同点在于都强调福利供给主体的多元化，区别在于福利多元主义更多地关注福利多元主体的责任，而福利治理除了关心主体责任之外，还将理论和实践的目光越来越多地聚焦于各种福利主体之间的关系与互动、各主体之间权力的转换及福利传递制度与实施。有学者概括性地提出，福利治理是在人类福利的提升道路上，经由不同行动主体的介入、权力/权威形式的转型及作用机制的融合来实现福利目标的路径突破 。①P.Dornan ＆ J． Hudson，Welfare Governance in the Surveillance Society: A Positive-realistic Cyber Criticality View,Social Policy and Administration,Vol．37,2003,pp. 468 － 482; P. Henman＆ M． Fenger( eds. ),Administering Welfare Reform: International Transformations in Welfare Governance,Bristol: The Policy Press，2006,p．287; C．Glendinning,et al．( eds. ),Partnerships,New Labour and the Governance of Welfare，Bristol: The Policy Press,2002,p．113．因此，福利治理是一个更具融合性的概念，它涵盖了福利的产生、传递与供给的系统化实现过程。究其对中国儿童福利制度重构的启示，主要有如下几点：

第一，福利治理视角下，中国儿童福利制度应关注国家、家庭和社会在儿童福利中的责任及三者之间的互动关系

从国家层面来说，随着社会的进步和文明，“国家亲权”已成为世界各国公认的儿童保护基本准则——国家应该是儿童的最高和最终的监护人,“国家亲权”高于“父母亲权”。具体地说，近年来，我国强调儿童养育责任从家庭向国家的转移，强调国家在儿童福利制度中的主导地位，强调国家应该为有需要的儿童提供生活保障、医疗保障、教育保障等。但是国家对儿童福利的治理也有边界，家庭生活是一个独立的主体，政府不能违法和随意剥夺父母对儿童的监护权。

从家庭层面来说，父母或者其他监护人应当为儿童的成长创造良好、和睦的家庭环境，依法履行对儿童的抚养义务和监护职责。但是当家庭或者其他监护人丧失或没有能力抚养儿童时，应当视不同情况暂时、较长时间或永久让渡监护权。

从社会层面来说，社会，其中包括学校、社区等，应该为儿童成长营造友好环境，社会应当有机制引导社会组织、儿童工作者特别是儿童社会工作者和志愿者积极参与为儿童提供福利服务。

从三者关系看，儿童保护首先是政府的责任，作为儿童最高“父母”的国家和各级政府，是从国家必须保护那些需要保护的儿童这个意义上来说的。因为家庭不是绝对可靠的儿童权益保护者，家庭也有无能为力的时候，例如父母失业，父母双亡等，儿童便失去了家庭的保护。社会也不是绝对可靠的儿童权益保护者，社会有可能出现忽视儿童的状况，如受到传统文化的影响，偏远地区都有早婚、女孩不用上学的传统。因此，国家在任何时候，尤其是当父母、家庭以及学校等传统上被认为是保护儿童的人和机构忽视、虐待或者伤害儿童时，都应该出面干预，制止和惩罚伤害儿童的人或者行为。

第二，福利治理视角下，儿童福利制度重构应注重跨部门的分工合作

中国现有涉及儿童工作的各级组织和部门包括政府相关处室，妇儿工委、未成年人保护办公室、共青妇、公检法、残联、卫生系统、教育系统等，这些组织或部门条块分隔，职能模糊，有的工作重复交叉，有的工作无人问津，亟需在行政上有一个权力权威机构来组织和协调。但目前在国家层面成立儿童福利局或一个权力集中的机构还没有提到议事日程上来。在这种背景下，运用福利治理理论有特别重要的意义。首先，对各组织或各部门关于儿童工作领域、内容进行梳理，接着让有重复工作的组织与部门对接，发动组织或部门之间协商他们各自的分工和职责。然后，建立跨部门儿童福利联席会议制度。

第三，福利治理视角下，儿童福利制度重构应注重儿童福利政策的统合性、儿童福利服务体系的完整性，同时还要关照到儿童福利政策体系与服务体系的衔接性

政策包括国家法律、行政法规、部门规章。从我国现有的儿童福利政策框架看，已基本覆盖到儿童福利服务的各个领域，但我国还缺少儿童福利政策的顶层设计，儿童福利政策没有形成一个科学的体系。这表现在：（1）我国对儿童福利立法缺乏总体规划，还没有将儿童立法放在儿童福利的视角下去讨论和操作“儿童优先”和“儿童利益最大化”原则。因此，我国专门的儿童权利保护立法屈指可数，其他的法律法规中虽然有涉及儿童权利保护的内容，但这些规定分散在各个不同类型的法律之中，难以形成完整的法律体系。迄今为止，我国没有一部《儿童福利法》，尽管目前立法呼声较高，立法进程也会加快。（2）我国现有专门针对儿童的重要法律，《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》和《义务教育法》基本属于实体法，而没有程序法与之相配套，因而在具体执法过程中操作性不强。

从现有的儿童福利服务看，我国的儿童福利服务体系还不够完整，许多儿童福利服务内容还有待完善。目前,中国儿童福利制度框架范围内容主要由儿童健康、儿童教育、儿童法律保护、儿童社会环境四大领域组成，儿童津贴与家庭福利、儿童住房福利、妇幼保健服务等都不属服务范围。在儿童福利制度重建过程中，福利治理视角关注儿童福利服务的体系化建设，关注对儿童健康照顾、儿童保护和儿童发展等方面的服务。另外，我国儿童福利政策实施还需要与儿童福利服务相关联。

第四，福利治理视角下，社会福利制度重建将更注重社会力量对儿童福利供给的参与

在我国，儿童服务类、权利保护类的社会组织还较缺乏。2013年5月，民政部印发通知，探索建立未成年人社会保护机构，以指导社区儿童服务中心开展活动，督促村（居）委会建立随访制度，对“问题家庭”进行监护干预，并倡导建立受伤害未成年人发现、报告和响应机制，为其提供及时保护、心理疏导、法律援助等服务，落实国家监护责任。但在现实中，由于法律合法性等方面的问题，如这类社会组织是否具有临时监护人的资格、是否有行政资源和权限去督促居（村）委会建立随访制度等等，加上政府购买社会组织服务的机制正在逐步建立，这类社会组织的培育以及生存和发展面临着很大挑战。因此，大力培育和发展儿童福利服务社会组织是儿童福利制度建构的一个重要组成部分。

三、需要进一步探讨的几个问题

一般来说，福利治理以关心儿童福利的概念界定、目标划分、统合、平衡与再生产为前提，因而当福利治理的目标和模式变化时，儿童福利制度框架与社会实践也发生改变。目前，在儿童福利制度重建的过程中，有几个问题还需进一步探讨。

第一，“儿童优先”、“儿童利益最大化”的价值理念在实践中如何具体体现？ 例如，在上述价值理念下，儿童福利对象是“所有儿童”、“全体儿童”，而非局限“困境儿童、困境家庭儿童”，但在福利资源有限的情况下，困境儿童、困境家庭儿童是否可以优先得到福利服务。或者说，在实际操作过程中，不仅要求对所有儿童一视同仁地保护，还要求针对不利处境下的儿童根据各种不同的情况做出不同的对待，以消除其弱势和脆弱性，从而保证其实质上得到平等的福利。例如，在实际工作中，儿童福利工作应当与经济发展水平相适应的原则，是否与“儿童利益最大化”价值理念相冲突。按理，不管一个国家或地区的经济发展水平如何，儿童的利益都要得到最大化的保护。但儿童福利工作是要以持续的公共财政投入为基础，没有财政的经费保障，儿童福利工作会受到很大的制约。

第二，儿童福利政策与服务如何递送到儿童？如果一个国家儿童福利的政策框架很合理，服务体系很健全，但不可能及于儿童身上，儿童的需求不能得到有效满足，那么这个国家的儿童福利水平不能是高的。

儿童的天然弱势，决定了儿童主动获得福利能力的弱势，需要有一个福利递送系统，其功能是帮助儿童获得福利，同时对享受到的福利政策与服务进行反馈，如儿童生活是否改善、改善的程度、有无新的需求等。

在这里，儿童福利服务的递送体系的建立尤为重要。服务递送系统的模式可以是多样的。它可以包括扎根社区、为儿童提供福利服务的社会组织、提供儿童福利服务的专业人员队伍以及儿童服务的志愿者队伍；也可以根据各地区的实际发展水平，在区县一级设立儿童福利服务中心，各街镇设立儿童福利服务站，各居（村）设立儿童福利之家，配置专门的儿童福利人员。实践中，“中国儿童福利示范区项目”经验值得借鉴，在项目试点地区是采用建立专门机构（儿童之家），专门人员（儿童福利主任和项目主任队伍）、儿童福利专业人才培养、选拔、使用、流动、评价、激励等方面建立相应的制度；其次，提升儿童福利专业人才的能力，加强对涉及儿童工作的司法人员、孤残儿童护理员、医护人员、特教教师、社工、康复师等专业人员的培训。再次，引进专业儿童社会工作者，介入未成年人案件的社会调查、社区矫正等工作，并在儿童福利个案评估和服务方案制定等方面发挥重要作用。

2014-07-25

范斌， 华东理工大学社会与公共管理学院教授，博士生导师，主要研究社会福利与社会政策。①刘继同.中国儿童福利时代的战略构想[J].学海,2012(02).

②张旭昆.制度的定义与分类[J].浙江社会科学,2002(06).

③刘继同.当代中国的儿童福利政策框架与儿童福利服务体系[J].青少年犯罪问题,2008(05).