未成年人检察工作的回顾与展望

张寒玉陆海萍杨新娥

（1. 最高人民检察院，北京100726；2.上海市长宁区人民检察院，上海 200051；3. 北京市海淀区人民检察院，北京100089）

未成年人检察工作的回顾与展望

张寒玉1陆海萍2杨新娥3

（1. 最高人民检察院，北京100726；2.上海市长宁区人民检察院，上海 200051；3. 北京市海淀区人民检察院，北京100089）

中国未成年人检察工作二十八年的历程，走出了一条变迁工作机构、完善运作模式和探索特殊制度的不平凡发展之路，教育、感化、挽救了一大批未成年人。新刑诉法专章设立“未成年人犯罪案件诉讼程序”，为进一步做好未检工作提供了动力和保障。为此，在认清和克服诸多挑战和质疑之后，应该解放思想、大胆改革，通过自上而下的顶层设计，进一步深化专门机构和一体化工作模式建设，进一步开创特殊制度和社会化辅助体系构筑，进一步加强未检检察官选任和培养工作，进一步推进未检理论研究和成果转化，并推动制定少年法。

未成年人检察工作；回顾；展望

自1986年上海市长宁区人民检察院成立我国第一个“少年起诉组”以来，我国未成年人检察工作（简称“未检工作”）经历了二十八年不平凡的发展历程。2014年5月29日，最高人民检察院首次召开以未检工作为主题的新闻发布会，向社会公布未检工作进展情况。截至2013年底，全国三级检察机关共计成立有独立编制的未检机构807个，较2012年底的540个，增加了49%。各级检察机关贯彻对未成年人“特殊保护”的理念，坚持“教育、感化、挽救”方针和“少捕、慎诉、少监禁”原则，在办理未成年人刑事案件中实现了法律效果、政治效果和社会效果的有机统一，我国未检工作取得了较大进展。在新的起点上抚今追昔、展望未来，是为了更好的承前启后、继往开来。

一、未成年人检察工作回顾

（一）机构变迁

1986年，上海市长宁区人民检察院成立“少年刑事案件起诉组”（以下简称少年起诉组），从此拉开了我国未检工作的序幕。回顾二十八年来的未检工作，未检专门机构建设经历了一个由蓬勃发展到几近夭折再到重获新生的曲折历程。

1.少年起诉组的诞生。“文革”结束后，我国犯罪率骤然上升，尤其是未成年人违法犯罪现象凸显。针对该情况，中共中央于1979年批转了中宣部、教育部等8个单位《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》（中发[1979]58号）,引起了全国上下对未成年人犯罪的广泛关注。1980年，共青团中央开始着手调研青少年保护立法问题。1985年10月，中共中央发布了《关于进一步加强青少年教育、预防青少年犯罪的通知》（中发[1985]20号）。1985年11月，《联合国少年司法最低限度标准规则》（《北京规则》）在北京通过，其所倡导的“应建立适时少年司法的机构，以满足少年犯的不同需要，保护他们的基本权利”，对我国未成年人刑事司法理念与实践产生了重大影响。在这样的背景下，伴随着上海法院系统少年审判工作的改革，1986年，上海市长宁区人民检察院率先在审查起诉科内设立了“少年刑事案件起诉组”，主要承担未成年人刑事案件的审查起诉、出庭公诉等职责。少年起诉组的成立标志着我国未检工作从普通刑事检察工作中分离，开始朝着专业化的方向发展。1987年6月，上海市人大常委会通过的《上海市青少年保护条例》规定：“公安机关、人民检察院和人民法院要分别组织专门的预审组、起诉组、合议庭，采取适合青少年特点的方式方法讯问、审查和审理青少年违法犯罪案件。”根据这一规定，至1990年底，上海市20个区县检察院相继在起诉科内设立了少年起诉组，共配备了55名专职干部，承担未成年人刑事案件的审查起诉、出庭公诉和预防犯罪等工作。

2.专门机构的建立。1991年6月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于办理少年刑事案件互相配套工作体系的通知》，要求“公安、检察、法院、司法行政各部门应加强相互间的联系，并逐步建立办理少年刑事案件的相应机构，使各个环节相互衔接起来，以加强对少年犯罪的治理和防范工作”，并规定“人民检察院应根据办理少年刑事案件的特点和要求，逐步建立专门机构”。同年9月，第七届全国人大常委会通过了《中华人民共和国未成年人保护法》，其中规定：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人犯罪的案件，应当照顾未成年人的身心特点，并可以根据需要设立专门机构或者指定专人办理。”1992年5月，上海市公、检、法、司四家共同会签了《关于贯彻〈未成年人保护法〉和〈关于办理刑事案件建立互相配套工作体系的通知〉》的文件，其中规定“检察分院和区县检察院应进一步加强少年刑事案件的批捕、起诉工作，有条件的区县检察院可以设立少年刑事检察科”。据此，上海市检察机关在总结以往司法实践经验的基础上，要求各区县院逐步将原隶属于起诉部门的少年起诉组改为独立建制的未成年人刑事检察科。1992年5月，最高人民检察院在当时的刑事检察厅成立了少年犯罪检察工作指导处，同年8月，上海市虹口区人民检察院率先成立了集未成年人刑事案件审查批捕、审查起诉等检察工作于一体的独立建制机构—未成年人刑事检察科，之后，各地纷纷酝酿建立未检专门机构。

3.专门机构的撤销。由于1996年在刑诉法修正过程中，着重解决的是普通诉讼程序方面的问题，对未成年人特殊主体方面的程序没有专门考虑，没有对实践中探索的办理未成年人刑事案件的一些特殊制度、程序予以专门规定和认可，因此，1997年最高人民检察院和一些地方的检察机关在机构改革中取消了未检专门机构。

4.专门机构再发展。未成年人司法制度陷入低谷后经历了一个长期徘徊不前阶段，但实践中各级人民检察院一直在尝试推行各种改革措施。2006年，最高人民检察院出台新的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》（以下简称《规定》），要求“人民检察院一般应当设立专门工作机构或者专门工作小组办理未成年人刑事案件，不具备条件的应当指定专人办理。未成年人刑事案件一般应当由熟悉未成年人身心发展特点，善于做未成年人思想教育工作的检察人员承办。”2009年，上海市人民检察院成立未成年人刑事检察处，成为我国首个省级未成年人刑事检察部门。随后上海市人民检察院第一、二分院相继成立未检处，标志着全国首个三级未检机构建设完备。2010年9月，北京市海淀区人民检察院在全市率先成立独立建制的少年检察处，之后，北京、河北、天津等省市基层检察院陆续组建未检专门机构。另外，安徽、河南、辽宁、黑龙江等地的检察机关，还通过将辖区内的未成年人刑事案件统一指定一个基层检察院办理的方式，整合司法资源，促进专业化建设。在2012年新修改的刑诉法正式颁布前夕，最高人民检察院于2011年底在公诉厅成立了未成年人犯罪检察工作指导处，专门负责指导全国未成年人刑事检察工作。2013年底，最高人民检察院根据新修改的刑诉法，全面修订了《规定》，明确了设立未检专门机构的具体要求，即“省级、地市级人民检察院和未成年人刑事案件较多的基层人民检察院，应当设立独立的未成年人刑事检察机构”，“有些地方也可以根据本地实际，指定一个基层院设立独立机构，统一办理全市（地区）的未成年人犯罪案件”。截至2014年7月，全国已经成立了有独立编制的未检机构800多个，其中省级院九个，分别是上海、北京、河北、山东、甘肃、山西、浙江、贵州、四川。目前，各地检察机关仍在不断加强专门机构和专业化队伍建设，将一批批熟悉未成年人身心特点、善于做未成年人教育工作、具有一定专业性的检察人员充实到未检岗位。最高人民检察院还在全国建立了93个未检工作联系点，以强化对未检工作的宏观指导。

（二）工作模式发展

未检工作从诞生时起，即积极开展旨在提升教育挽救效果、形成司法保护合力的工作模式探索。

1.捕诉合一。由于最初的少年起诉组是附属于审查起诉部门，因此职能范围仅限于未成年人案件的审查起诉、出庭公诉等工作，未成年人案件的审查批捕没有从批捕部门分离。未检部门独立建制后，未成年人案件的审查批捕整合到未检部门，最先采用的是“捕诉交叉”工作模式，即由未检部门内不同的办案人员分别办理未成年人刑事案件的审查批捕与审查起诉工作。这一模式运行一段时间后发现，由于办案人员与未成年人接触的时间较短，两个审查阶段分离时间较长，不利于办案人员全面了解涉罪未成年人的人格特征、犯罪心理、社会环境等情况，并开展有针对性且持续性的教育、矫治、预防等特殊检察工作。为了有效解决捕诉交叉带来的捕、诉、教分离的弊端，未检部门开始尝试“捕诉合一”的工作模式，即未成年人刑事案件的审查批捕、审查起诉、出庭公诉、个案帮教等工作由同一办案小组或同一办案人员负责。该模式既提高了办案效率，又增强了教育矫治活动的针对性和实效性；同时，有利于未检专业化建设，对未检工作的发展产生了深远影响。

2.捕诉防一体。随着工作的深入，案件结束后如何防止未成年人重新踏上犯罪道路成为未检部门一项重要的课题。1998年，上海市长宁区人民检察院首次在审查案件中实行捕诉防一体化的工作模式，要求结合办案开展各项针对未成年人的特殊司法保护工作。具体的操作是在原先“捕诉一体”的基础上，将预防工作纳入未检办案模式，由办案人员一跟到底，有效实现诉前引导、庭审感化、案外帮教的有机衔接，最终形成“捕诉防一体化”办案模式。2004年“上海市检察机关未成年人刑事检察工作会议”明确提出了“办案专业化与预防社会化相结合”的指导思想，要求进一步凸显“教育、感化、挽救”方针的落实。各地未检部门纷纷展开捕诉防一体化工作的探索。四川省检察院在总结2004年至2010年审查起诉未成年人犯罪案件情况后，制定出台了《四川省检察机关办理未成年人刑事案件指导意见》，要求基层院迅速建立一套适应未成年人刑事案件特点的“捕、诉、防一体化”工作模式和办案、教育、矫治、预防一体化的工作机制。

3.捕诉监防一体化。2010年以来，随着六部委《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》（以下简称《意见》）的出台，全国各地未检工作的发展进入一个新的时期。2010年9月，北京市海淀区人民检察院对外宣布成立少年检察处，建立4+1+N的少年检察工作模式，4即审查批捕、审查起诉、监所检察、犯罪预防四项检察职能，首次提出“捕诉监防一体化”的未检工作模式。上海未检部门在原先的模式上，加入了“羁押监督”、“社区矫正执行监督”及“民事行政检察监督”的内容，探索在刑罚执行阶段开展特殊检察工作，创设有别于成年犯的社区矫正方式和减刑、假释、收监标准。京沪两地未检工作均探索将未检业务范围从刑事检察向民事、行政检察适当拓展，开展涉及民事案件的息诉工作和涉及民事、行政案件的督促支持起诉工作。业务范围的进一步拓展，为未检工作的发展注入了新的活力。2012年最高人民检察院制定下发了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》（以下简称《决定》），明确规定“设立未成年人刑事检察独立机构的检察院，一般应实行捕、诉、监（法律监督）、防（犯罪预防）一体化工作模式，由同一承办人负责同一案件的批捕、起诉、诉讼监督和预防帮教等工作”，“捕诉监防一体化”的工作模式如雨后春笋在全国范围内迅速生长。实践证明，“捕诉监防一体化”的工作模式不但有利于提高办案质量和效率，同时也有利于针对未成年人的心理特征和成长经历，开展特殊检察工作，落实“教育、感化、挽救”的方针。“捕诉监防一体化”模式被称为目前最为彻底的一体化模式，用最专业、最综合的机构，为未成年人提供最全面的保护。

（三）特殊制度探索

在推进机构建设、改革工作模式的同时，各级人民检察院尤其是基层检察院大胆创新，坚持不懈地尝试适合未成年人身心特点的特殊工作制度和方式，逐步形成了一系列独具特色的未检工作制度，其中很多制度机制被六部委《意见》、高检院《规定》以及新修改的刑诉法所吸收确定下来。这些制度集中体现了未检工作的特点以及基于这些特点而形成的特殊司法理念，反映了未检工作的规律，是未检工作的立足之本。

1.初创阶段。少年起诉组时期，未检工作主要局限于未成年人刑事案件的审查起诉、出庭公诉以及犯罪预防等职责，逐渐形成了社会调查、心理测试、诉前考察（附条件不起诉）、分案起诉、庭审教育等特殊检察制度。至上世纪末，这些制度经过不断规范完善，成为早期未检的特色工作。

2.发展阶段。随着职能范围的扩大，开始探索逮捕必要性证明、讯问时法定代理人或合适成年人到场等制度，建立审查逮捕的三角诉讼结构，当面听取侦查人员和未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护律师及被害方意见，并延伸至审查起诉阶段，使羁押审查更具有司法属性。随着外来未成年人涉罪情况日趋严重，上海等地未检机关先后推行了非羁押措施可行性评估、涉罪未成年人社会观护等制度，以强化对外来未成年人的平等司法保护。一些发展较快的地区逐步尝试刑事和解、对刑事被害人救助等工作，将未成年被害人刑事案件纳入未检受案范围，加大和规范对未成年被害人的权益保护。同时加强对涉罪未成年人的全程帮教，探索未成年人刑事记录封存制度。

二、未成年人检察工作的展望

（一）未检工作面临的机遇与挑战

新修改的刑诉法设立了未成年人犯罪案件诉讼程序，对我国少年司法制度建设具有重大意义：一是以最高立法的形式确认了未成年人诉讼程序的特殊性，提升了全社会特别是司法实务人员对未成年人特殊保护的司法理念，加大对未成年犯罪嫌疑人、被告人司法保护的力度。二是提升了少年司法在刑事诉讼中的地位，必将带动刑法、预防未成年人犯罪法等相关法律的修订，开启了中国少年司法法典化的大门。三是立法对我国少年司法实践探索经验予以确认，是对默默耕耘在少年司法领域的“少年司法人”最大的肯定，激励他们继续研究和大胆探索，促使少年司法制度进一步完善。四是具有刑事司法改革试验田、先行者的特点，该章所规定的附条件不起诉、犯罪记录封存等制度将通过在少年司法领域的实践积累经验，并将视情况适用于成年人，由此促进整个刑事司法制度的完善。因此，下一步做好未检工作有利条件非常多。但是，我们也应当清醒地看到，目前我国大多数地方的未检工作尚处于起步阶段，机构、人员、制度机制等均未有效建立；而少年司法经过三十年的探索与发展，整体上仍处于逐步形成和完善过程中，其运作面临诸多挑战和质疑。因此，未检工作的未来之路可能未必平坦。

1.少年司法理念还未被普遍接受。中国少年司法探索仍然只是一个“小众”行为，只要是超出这一“小众”领域，即使是在立法、司法和执法部门内部、从最高层到基层，对这一问题的认识仍然存在着巨大隔阂。①皮艺军.中国少年司法理念与实践的对接[J].青少年犯罪问题,2010(06).正因如此，未检专门机构建设、人员力量配备以及制度机制完善等，目前仍然步履维艰。

2.未成年人特别程序改革力度仍有待加强。新修改的刑诉法设专章规定了“未成年人刑事案件诉讼程序”，将未成年人司法制度推向新的发展阶段，但我们仍应客观地看到，立法只是部分地确立未成年人诉讼程序，未成年人案件从立案、侦查、起诉到审判都有成人诉讼程序（简称“普通程序”）适用的余地，从适用比例上看占据半壁江山。普通程序自身的强大秩序价值惯性难保不会对稚嫩的特别程序制度造成“心理阴影” 。②庄乾龙.未成年人犯罪特别程序之定位[J].青少年犯罪问题,2014(03).历史经验告诉我们，立法的不健全一直是制约少年司法发展的主要因素。

3.少年司法组织体系远未形成。绝大多数地区没有形成配套成龙的少年警察、检察、审判、辩护、矫正等组织机构体系，以及少年司法的社会支持体系。

4.少年司法理论研究薄弱。一定意义上讲，少年司法理论研究的深度和广度，对未检工作的可持续发展产生直接影响。而我国一直以来对少年司法的理论研究与对成人司法的理论研究不可同日而语。

（二）未检工作展望

历史回顾中不难发现,无论是未成年人司法机构的建立,还是在运作过程中所取得的成绩,以及适合未成年人特点的诉讼程序的形成,都离不开司法机关解放思想、大胆改革。我们要抓住如今难得的历史机遇，勇于迎接挑战，进一步开拓进取，将未检工作向前推进。基于此，最高人民检察院在新修改的刑诉法刚刚颁布，即于2012年5月在上海召开了全国检察机关未检工作会议，全面总结回顾了我国未检工作情况，提出了下一步开展未检工作的措施和要求。这是最高人民检察院首次以未检工作为主题召开的一次全国性会议，具有里程碑意义。同年10月，最高人民检察院又出台了《决定》，进一步明确了当前和今后一个时期未检工作的总体发展思路和推动这项工作的各项具体措施和要求，可谓新刑诉法框架下未检工作的行动纲领。根据《决定》通篇体现出的未检工作体系化、制度化思想，我们有理由相信，未来的未检工作将从主要依靠自下而上的创新推动，过渡到自上而下的顶层设计。

1.专门机构和一体化工作模式。司法实践证明，独立建制的未检专门机构能够有效推动未检工作深入开展。一是有利于未成年人检察工作的创新发展。未检业务涉及批捕、起诉、监所检察、犯罪预防、诉讼监督等方方面面，如果由不同业务部门分管，各部门执法理念、人才储备、合作意识等方面的差异会导致衔接不畅，制约未检工作开展和制度创新。建立专门的未检机构实现统一管理，能够有效避免上述弊端，集中力量进行未检工作研究和探索，推进未检工作创新。二是有助于未检工作专业化建设。鉴于未成年人身心发展的特殊性，未检工作对承办人专业化提出了较高要求，不仅要熟悉未成年人相关法律，还要了解未成年人的身心特点，具备心理学、社会学、教育学等学科知识。建立独立机构集中进行未检工作，保障未检人员的相对稳定，能够培养一支专业化的未检人才队伍，有助于未检工作长远发展。三是有益于加强管理，发挥整体优势。目前各地采取的三级未检机构，一方面理顺了内部业务指导关系，能够有效加强监督管理，通过督促指导落实工作，提高业务指导的效果。另一方面理顺了上下级未检机构之间的管理关系，有利于从整体统筹指导未检工作，从长远部署规划未检工作，推进未检制度建设。“捕、诉、监、防”一体化工作模式打破检察机关内设机构壁垒，将四项职能统归未检机构，由同一承办人跟进同一案件的全程，符合未成年人检察工作的规律，自产生以来得到全国范围认可，具有重要的现实意义。一是延续性和针对性的开展未检工作，增强教育矫治效果。涉罪未成年人处于心理发展由不成熟向成熟的过渡期，可塑性较强，因此办案人员通过公正司法、教育感化使涉罪未成年人产生触动和震撼进而回归正途尤为重要。未检职能一体化使同一承办人从案件初次受理到诉讼终结全程跟进一件未检案件，逐步与涉罪未成年人建立起信任关系，对未成年人的涉罪原因、成长经历、家庭环境、个性特点、社会活动、悔罪表现、心理变化等有充分了解，根据个案不同情况进行心理干预，达到较好的教育矫治效果。二是避免重复作业，提高办案效率。未检部门除了承担批捕、起诉职能外，还要承担教育、挽救未成年人等重任，未检承办人在个案上投入的时间、精力相对增加，保证案件质量和提高办案效率之间的冲突不可避免，而未检职能一体化可以有效避免重复阅卷、重复审查，在不牺牲工作质量的前提下，节约办案时间和司法资源，提高办案效率。此外，有利于缩短审查期限，避免因审查期限较长造成未成年犯罪嫌疑人长期羁押。三是监督取证行为，及时引导侦查，确保案件质量。未检案件由同一承办人跟进案件全程，较早介入侦查，以审查起诉的标准对证据收集的合法性进行审查，并引导侦查，对取证范围、重点、方法等提出意见，能避免非法取证、不规范取证、遗漏证据等情况，提高案件质量。《决定》第8条“科学设定专门机构的工作模式。设立未成年人刑事检察独立机构的检察院，一般应实行捕、诉、监（法律监督）、防（犯罪预防）一体化工作模式，由同一承办人负责同一案件的批捕、起诉、诉讼监督和预防帮教等工作。……”该决定中将“监”解读为法律监督、诉讼监督，即既包括对侦查、刑事审判、执行的监督，也包括对民事、行政诉讼活动的监督。司法实践中，未检部门大多将审查批捕、审查起诉、监所检察和犯罪预防作为主要职能，并取得了丰富的经验和成效，但是在未成年人民事权益保护方面，仍相对滞后。未成年人检察工作应当将民事、行政检察职能纳入，一是全面保护未成年人权益的需要。随着经济社会的发展，侵害未成年人民事、行政权益案件呈上升态势，如因物价上涨教育成本增加，未成年人抚养权纠纷案件增加；“留守儿童”缺乏父母呵护，权利受侵害案件增加，对未成年人的全面保护亟需加强。二是预防未成年人犯罪的需要。司法实践中，存在不少由于监护人未履行监护义务，导致未成年人缺乏抚养、关爱、管护进而走向犯罪的情形，因此，维护未成年人的民事、行政权益能够从根源消除部分未成年人的犯罪动机，起到较好的预防犯罪效果。三是与法院系统对接形成保护未成年人合力的需要。2006年上海法院试点将少年法庭从单一刑事审判庭扩大到未成年人案件综合审判庭，现在全国多数法院已完成从单纯审理涉及未成年人刑事案件向审理涉及未成年人刑事、民事、行政案件的转化，从检法对接，形成合力保护未成年人权益的角度，未检部门应当综合办理涉及未成年人刑事、民事、行政等检察业务。上海长宁检察院在办理未成年人民行申诉案件中形成以下制度：一是定期调阅法院涉未民行案件，跟踪审判情况；二是定期召开联席会议，通报监督情况，对可能侵害未成年人合法权益的问题向法院提出意见；三是对可能侵犯未成年人合法权益的案件重点审查，跟踪案件执行情况，促成当事人和解，化解矛盾；四是在办理刑事案件中，注重对未成年人民事权益的保护，重点关注未成年人的抚养权、教育权保护情况，对不履行监护职责的监护人，会同相关部门督促其依法履行监护职责。江苏常州检察院以维护未成年人合法权益为重点探索构建涉未民行检察制度：一是变事后监督为全程监督。从全程监督、动态监督角度出发，在未成年人利益受到损害时，通过检察建议等形式及时与法院或其他部门沟通协调改正。二是变被动监督为主动监督。从已经构建的青少年社工、企业、学校、家庭等社会网络资源去发现案源，通过法制教育和宣传，帮助未成年人找到救济途径。三是在办理刑事案件中重视发现未成年人民事、行政权益受到侵害的线索并及时给予救济。四是支持和督促青保办、居委会、妇联等组织对侵害未成年人权益的案件，作为未成年人的代理人提起诉讼。长宁模式倾向于立足少年法庭和未检部门案件进行诉讼监督和未成年人权益保护，常州模式强调保护未成年人民事、行政权益的前置性和主动性，通过与家庭、企事业单位、公益性社会组织的联系发现侵害未成年人权益的案件，为未成年人提供救济途径。结合上述司法实践，对未检部门探索涉未民行职能提出以下设想：一是实现检法对接，对法院涉未成年人民事、行政诉讼活动进行监督。监督方式包括办理涉未民行申诉案件，定期调阅法院民行案件，形成工作联动机制。二是对刑事案件中未成年人的民事、行政权益予以保护。三是在特定情况下以督促、支持起诉的方式履行国家监护职责。

2.特殊制度与社会化辅助体系。刑诉法规定的附条件不起诉、社会调查、合适成年人到场等制度，其核心是教育、感化、挽救涉罪未成年人，以促进其再社会化。同时，未检工作的特点和上述制度的实施要求检察机关联合社会多方力量，形成共同参与、相互配合的工作模式和长效机制，使未成年人能够真正回归社会，实现自我价值和社会价值。上海作为全国未检工作的发源地，其主要特点是办案专业化和预防社会化，在建立未检特殊制度的同时，注重构建社会观护支持体系。北京海淀检察院提出未检工作“4+1+N”模式，“4”是集审查批捕、审查起诉、诉讼监督、犯罪预防为一体；“1”即依托一支专业的司法社工队伍，依靠他们的专业知识与爱心对涉罪未成年人开展考察帮教，出具社会调查报告，为检察机关处理案件提供参考；“N”是指汇集全社会一切关爱青少年健康成长的力量，包括公、法、司、民政机构、共青团、妇联、社会其他组织、团体爱心人士等。二者共同的特点在于检察机关整合社会资源，从最有利于涉罪未成年人回归社会的角度来履行未检职能，联动社会专业力量开展未检工作成为必然路径。以社会调查和附条件不起诉为例，社会调查依托的主体是独立于司法机构之外的社会调查员，内容是独立于案件事实和证据之外的个人成长背景、家庭环境等等情况，目标是为了更有针对性的对涉罪未成年人进行考察帮教；附条件不起诉制度的关键在于6个月到1年的考察期内，检察机关如何整合社会资源对涉罪未成年人进行科学的考察帮教。如上海长宁检察院和北京海淀检察院都是通过政府购买服务的方式，将专业的司法社工引入到司法程序中，对涉罪未成年人开展社会调查和帮教；针对附条件不起诉的涉罪未成年人，除司法社工帮教外，还联合爱心企业、社会团体建立观护基地，引入专业心理辅导机构开展心理疏导。有些地区还通过律师、司法行政人员开展委托异地调查帮教工作。未成年人检察工作的社会化是发展必然，司法保护和社会保护相融合的社会观护制度势在必行。二十多年的未检工作实践证明，预防和减少未成年人犯罪是一项系统工程，需要在党委领导和政府支持下，全社会共同参与。随着我国社区服务体系的不断发展、完善，越来越多的专业人士投入到社会工作，未检工作应当把握社会发展加大整合社会资源的力度，构建保护未成年人的司法社会网络。一是要强化法律监督职能，落实国家亲权，监督政府部门统筹社会观护体系。检察机关应当充分发挥法律监督职能，对承担未成年人教育、福利、监管职责的政府部门适时发出检察建议，一方面督促其建立未成年人健康成长的良好环境，另一方面推动其加大对社会组织的支持力度，在注册登记、运营补贴、税费减免、人才吸引、鼓励捐赠、培训交流、项目与资源对接等方面给予社会组织培育和扶持。二是注重联动公安、法院等部门，形成有效的政法衔接机制。社会调查、社会观护等制度的实施，需要公检法阶段联动起来通盘考虑，而非各自为战。北京海淀区在社会调查、合适成年人制度方面做到公检法衔接，统一社会调查和合适成年人主体，统一工作流程和标准，定期召开联席会议沟通，确保制度落实和效果。三是加强制度创新，改进工作方式。如北京海淀检察院探索对未成年人批捕案件听证、羁押必要性审查听证制度,在法律允许范围内，构建多方参与的司法制度，确保司法透明和公正。如针对一名未成年人故意伤害案件召开逮捕必要性审查听证会，在作出批捕或者不捕决定前，邀请公安机关办案人员、司法社工、涉罪未成年人法定代理人、被害人法定代理人、所在学校或者单位代表、较为中立的第三方人大代表参加听证会，由各方就是否有逮捕必要发表意见并陈述理由，检察机关在作出最终决定时对各方意见综合考虑。

3.未检检察官与遴选。未检工作不仅专业性强，而且对非羁押、不起诉、判缓刑等司法处遇的执行对象和制度设计都具有一定的选择性，这将带给相关的司法人员过大的自由裁量权，可能导致不公平现象，甚至引发公众对司法腐败的质疑，同时，是否能够对一名涉嫌犯罪的未成年人作出符合其特点和需求的处理决定，是否能够落实帮教措施，取决于未检检察官的综合素质，而不仅仅是法律知识或者技能。这就需要明确未检检察官的人才标准，严格未检专业检察官的遴选，同时引入监督制约机制，提高司法人员的素质。20世纪70年代，美国麦克莱兰教授咨询管理公司在帮助美国政府挑选外交官时强调《测量胜任力而非智力》，由此诞生了胜任力理论及模型。所谓胜任力，是指驱动个人产生优秀工作业绩的各种特征的集合，它反映的是可以通过不同方式表现出来的个人的知识、技能、社会角色、自我概念、人格特质和动机需要等。胜任力有两个特征：显性特征和隐性特征。显性的表面的胜任力特征主要有知识、技能；隐性的深层的胜任力特征主要有社会角色、自我概念、人格特质和动机需要等。未检检察官应当具备履行审查批捕、审查起诉、诉讼监督、犯罪预防职能所要求的知识、技能和人格，是侦监、公诉、预防部门检察官胜任力特征的总和。未检检察官还需要具备特有的显性和隐性特征。显性特征方面，除了必备的法律知识和业务技能外，未检检察官应当具备一定的心理、社会、教育学的知识背景，以及开展帮教工作的专业技能，如能够顺畅的与未成年人及其家长进行沟通，能够较好的开展对未成年人及其家长的法制教育，能够了解未成年人及其家长的心理特点，能够和司法社工、社会组织等有关人员进行良好沟通。此外，未检检察官应当具有良好的组织管理和项目运作能力，具有良好的调查研究和文字表达、口头表达能力，以更好的开展犯罪预防工作。隐性特征方面，未检检察官首先应当热爱未检工作，愿意从事教育、挽救未成年人的工作，能够接受不同于法律思维的社会工作理念，具备尊重、接纳涉罪未成年人的价值观。要建立严格的未检检察官遴选、培训、考核制度。首先是遴选制度。要求办理未成年人案件的检察官必须具有专门的资格证书，除通过国家司法考试并取得检察官资格以外，还要经过特殊的考核程序，包括人格心理测试，已婚、有子女、责任心强、有亲和力、抗压能力强、社会阅历丰富、司法经验丰富的检察官更适合从事未检工作。其次是培训制度。未检检察官的培训重心和其他检察官不同，除了法律知识和技能培训外，还要参加未成年人心理学、教育学、犯罪学、社会学等相关培训，培训方式除了传统的专家讲授外，应更加注重个案研讨和实务演练，还应安排到相关司法部门、社会组织实地考察，熟悉未成年人司法与社会辅助体系的整体运作模式，了解整合资源方式。最后是监督考核制度。成立检察官业务评价委员会，对检察官的业务水平和职业道德纪律进行日常监督考评；充分发挥案件管理处的监督职能，做好案件程序监督；建立不捕、不诉公开听证制度，加强对案件实体处理的监督；等等。

4.独立的少年法与理论研究。未成年人在意思能力、行为能力、责任能力、权利能力、义务能力、反社会性动机、对违法犯罪特殊危害性的认知等方面均与成年人不同，每个未成年人违法犯罪案件背后都隐藏着个人、家庭、学校、社会等多种错综复杂的特殊原因，因此在制定政策、法律时，不能简单将其划到“成年人方阵”，从司法的角度看，单纯依靠一般司法制度应对未成年人违法犯罪，缺乏针对性，对未成年人犯罪定罪处刑适用成年人司法，适用同一部刑法和刑事诉讼法存在两大缺陷：一是涉及条文太少，两部法律只规定了一些主要条款；二是条文内容含糊，欠科学 。①康树华.新中国少年司法制度的发展与完善[J].江西警察学院学报,2012(02).因此，有必要制定专门的少年法，采取有针对性的措施，才能有效解决未成年人违法犯罪问题。确立少年司法制度的立法类型分为两种，一是单一型的少年法。其特征是仅规定少年法院的组织、构成及职权、管辖范围、对非行少年的处遇、程序等方面的内容，一般不涉及对少年的福利、教育等内容。二是综合型的少年法。除对单一型的少年法所具有的内容作出规定以外，一般还规定了对于少年的福利、教育等内容 。我国少年法的制定，应在现有国情之上充分借鉴国外优秀经验，逐步展开。目前我国尚处于少年司法制度的探索阶段，步伐不能迈的太大，因此，在少年法的立法模式上，可先制定一部单一型的少年法，待时机成熟再制定综合型的少年法。少年法应包括实体性规则和程序性规则。在实体性规则的构建方面，一是整合现有《刑法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》，将未成年人触犯刑事法律的行为和严重不良行为都纳入到少年司法的管辖范围。对现行刑法规定的罪名及其构成要件进行增减，使其真正符合未成年人的身心特点。二是处遇体系的构建，以保护处分为主，淡化刑罚色彩。少年法中应明确规定，对于少年触犯刑事法律的行为，应当首先考虑适用保护处分，只有保护处分无法达到对少年的教育目的时，才能考虑适用刑事处分。在刑事处分方面，以轻缓化为主，建议不保留无期徒刑和短期自由刑，并对减刑、缓刑、假释等条件适当放宽。在保护处分方面，应当考虑将现有的类似保护处分的措施纳入其中，并丰富保护处分措施的内容，例如，可以设置包括禁止令、赔偿损失、罚款、赔礼道歉、训诫、社会服务令、责令父母严加管教、假期辅导等多种措施。在程序性规则构建方面，对少年触犯刑事法律的行为和严重不良行为的处理有两种程序，一是对少年施以保护处分的程序，即保护程序；二是对少年施以刑事处分的程序，即刑事程序。由于对少年是以保护处分优先，因此，保护处分程序是少年司法程序性规则中最重要的部分，世界各国在少年法中都对少年施以保护处分的保护程序做出详细规定，而对少年施以刑事处分的程序，则在不违背少年司法制度基本理念的基础上，参照成年人刑事诉讼的程序。保护处分程序的构建，要在充分调研论证的基础上，对案件的受理范围、调查、审判、处分决定、刑事程序的启动、各机构的职能分工等做出系统规定。一国的少年法离不开本国国情和司法体制大的框架。在我国，检察机关在少年司法中发挥着重要作用，这与其前承公安、后启审判的枢纽地位有关，也与检察机关法律监督地位以及侦查、批捕权的享有及公诉权的独占相关。检察机关公诉权的行使，对于未成年人刑事政策的贯彻，包括非罪化、非监禁化的实现，发挥着关键作用，而目前这方面的立法研究还很薄弱。推动立法的进步离不开强大的理论支撑，未成年人刑事案件诉讼程序在刑诉法上的最终确立，靠的是理论界与实务界共同的鼓与呼。为此，《决定》指出要“加强对未成年人刑事检察理论研究。有条件的检察院可以采取与专家学者、高等院校共同召开研讨会、共同承担课题、引进专家学者到检察机关挂职等方式加强合作，对未成年人刑事检察工作的执法理念、职能定位、发展思路、基本原则和工作机制等问题进行深入、系统的研究。要积极借鉴国外关于未成年人司法的理论实践成果，不断发展和完善中国特色社会主义未成年人刑事检察制度，为未成年人刑事检察工作的深入发展提供理论支持。”

2014-08-25

张寒玉，最高人民检察院公诉厅未检处处长。陆海萍，上海市长宁区人民检察院未检科科长。杨新娥，北京市海淀区人民检察院未检处处长。